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铁路企业职工工伤保险试行办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 03:19:18  浏览:8845   来源:法律资料网
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铁路企业职工工伤保险试行办法

铁道部


铁路企业职工工伤保险试行办法
铁道部


第一章 总 则
第一条 为保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利,分散工伤风险,促进工伤预防,有利安全生产,根据《劳动法》及国家有关规定,结合铁路实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于国有铁路企业及其职工。
第三条 工伤保险实行铁路系统管理,设立工伤保险基金,对工伤职工提供经济补偿和管理服务。
第四条 企业必须按照本办法的规定,参加工伤保险,按时足额缴纳工伤保险费,保障职工的工伤保险待遇。
第五条 工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合。企业和职工必须贯彻“安全第一,预防为主”的方针,遵守劳动安全卫生法规制度,严格执行国家劳动安全卫生规程、标准及部的有关规定,防止劳动过程中的事故,减少职业危害。
第六条 职工发生工伤或者患职业病后,应当得到及时救治。企业应当依据实际情况,逐步发展职业康复事业,帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动。
第七条 铁道部社会保险机构主管铁路企业职工工伤保险工作。铁路局(集团公司)、部属总公司社会保险机构(以下简称工伤保险经办机构)经办工伤保险业务,负责工伤保险基金的筹集、管理和待遇支付。

第二章 工伤范围及其认定
第八条 职工由于下列情况之一造成负伤、致残、死亡的,应认定为工伤:
(一)从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的,在紧急情况下,虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的;
(二)经本单位负责人安排或者同意,从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的;
(三)在生产、工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的;
(四)在生产、工作的时间和区域内,由于不安全因素造成意外伤害的,或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的;
(五)因履行职责遭致人身伤害的;
(六)从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的;
(七)因公、因战致残的军人复员转业到企业工作后旧伤复发的;
(八)因公外出期间,由于工作原因,遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的,或因突发疾病造成死亡或者经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的;
(九)在上下班的规定时间和必经路线上,发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的;
(十)国家法律、法规规定的其他情形。
第九条 职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的,不应认定为工伤:
(一)犯罪或违法;
(二)自杀或自残;
(三)斗殴;
(四)酗酒;
(五)蓄意违章;
(六)国家法律、法规规定的其他情形。
第十条 单位应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起,按部规定向上级有关部门提出工伤(亡)报告。
工伤职工或其亲属应当自工伤发生之日或者职业病确诊之日起,15日内向工伤保险经办机构提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况,申请期限可以延长至30日之内。
工伤职工或其亲属没有可能提出申请的,可以由本单位工会组织代表工伤职工提出待遇申请。
职工工伤保险待遇申请应当经单位负责人签字并加盖单位公章后报送。单位不签章的,工伤职工或其亲属可以直接报送申请。
第十一条 工伤保险经办机构接到工伤(亡)报告或职工(亲属)的工伤保险待遇申请后,应当会同劳动安全、劳动工资、人事、工会等部门进行调查取证,在7日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况可以延长,但不得超过30日。
认定工伤应当根据部有关规定及以下资料:
(一)职工的工伤保险待遇申请;
(二)属因工负伤,应提交医疗机构初次抢救治疗工伤的诊断证明书;
(三)在有毒有害岗位作业患职业病的,应提交指定医疗机构对其确诊的职业病诊断证明书;
(四)工作单位的工伤(亡)报告和有关证实材料,劳动安全部门的事故调查处理报告,由工伤保险经办机构会同有关部门,根据职工(亲属)的申请进行调查的工伤(亡)报告。
属道路交通事故的,应出具公安、交通管理部门做出的交通事故裁决书或有关证明;
属履行职责遭致人身伤害的,应提供公安或司法部门的有关证明;
(五)其他有关的有效证明材料。
工伤认定的决定应当以书面形式通知申请人和单位。
第十二条 职工因公外出期间或者在抢险救灾中失踪的,其亲属或者单位应当向单位所在地公安部门、铁路工伤保险经办机构报告。工伤保险经办机构应当根据人民法院宣告的死亡结论,认定因工死亡。

第三章 劳动鉴定和工伤评残
第十三条 职工因工负伤或者患职业病的,在工伤医疗期内治愈或者伤情处于相对稳定状态,或者医疗期满仍不能工作的,应当进行劳动能力鉴定、评定伤残等级并定期复查伤残状况。
第十四条 铁路分局、部属总公司所属工厂、工程处及其以上单位要建立健全相应的劳动鉴定委员会。
劳动鉴定委员会由同级的社会保险、劳动安全、劳动工资、人事、卫生、工会部门组成,单位主管领导为委员会主任。委员会下设办公室,办公室设在社会保险部门,负责劳动鉴定的日常工作。
劳动鉴定委员会办公室工作人员必须具有工伤评残的专业知识,熟练掌握工伤保险政策法规。
劳动鉴定委员会聘请参加鉴定的医生应具有中级以上医学技术职称,并由该委员会发给聘书。
劳动鉴定人员在进行劳动鉴定时,应当全面了解被鉴定人情况,严格执行工伤保险政策法规和评残标准,客观公正地评出鉴定结论。
劳动鉴定人员实行回避制度。
劳动鉴定委员会的职责是:
(一)贯彻落实国家、铁道部有关劳动鉴定工作的方针政策。
(二)制定本级劳动鉴定委员会工作制度。
(三)指导、监督、检查下属企业或单位劳动鉴定工作。
(四)根据国家制定的《职工工伤与职业病致残程度鉴定》(国标GB/T16180-1996)(以下简称评残标准),对因工负伤或者患职业病的职工致残后丧失劳动能力程度和护理依赖程度进行等级鉴定。
(五)负责指定进行医疗技术鉴定的医疗机构和医疗技术鉴定医生的资格审定。
(六)负责下一级劳动鉴定委员会鉴定后发生争议的审定。
第十五条 职工工伤致残程度的鉴定,应由伤残职工所在单位向劳动鉴定委员会提出申请,由劳动鉴定委员会组织鉴定。被鉴定者必须具备有效的工伤证明,原始的病历记录,医疗终结证明和近期的各种有关检查结果。有关职业病致残程度的鉴定,还必须出具有职业病诊断权的医疗卫
生机构的职业病诊断书。
第十六条 已经确定伤残等级的职工伤情发生变化的,可报请劳动鉴定委员会重新进行鉴定。
符合评残标准一至四级为全部丧失劳动能力,五至六级为大部分丧失劳动能力;七至十级为部分丧失劳动能力。
伤残待遇的确定和工伤职工的安置以评定的伤残等级为主要依据。

第四章 工伤保险待遇
第十七条 职工因工负伤治疗,享受工伤医疗待遇。
工伤职工应当到医疗合同医院进行治疗,紧急时可以到就近医院或者医疗机构救治。
工伤职工治疗工伤或职业病所需的挂号费、住院费、治疗费、药费由医疗统筹基金支付。
需要住院治疗的,按照单位因公出差伙食补助标准的三分之二发给住院伙食补助费。需要转院治疗或者到外地就医的,由医疗合同医院提出意见,报工伤保险经办机构批准。经批准转外地治疗的,交通、食宿按照因公出差办理。需乘坐火车的,“就医乘车证”的填发按铁劳〔1994
〕142号文件规定办理。
工伤职工治疗非因工范围的疾病,不享受工伤医疗待遇。
第十八条 职工因工负伤或者患职业病需要停止工作接受治疗的,实行工伤医疗期制度。
工伤医疗期是指职工因工负伤或者患职业病停止工作接受治疗和领取工伤津贴的期限。工伤医疗期按照伤情程度确定,一般为1个月至24个月;严重工伤或者职业病需要延长医疗期的,最长不超过36个月。
确定工伤医疗期,由指定治疗工伤的医院或医疗机构提出意见,经劳动鉴定委员会确认并通知有关单位和工伤职工。
工伤医疗期满后仍需治疗的,继续享受工伤医疗待遇。
第十九条 工伤职工在工伤医疗期内停发工资,改为按月发给工伤津贴。工伤津贴标准为工伤职工本人受伤前12个月内的月平均工资收入。工伤医疗期满或者评定伤残等级后停发工伤津贴,改为享受伤残待遇。
第二十条 凡职工因工致残被鉴定为一至四级的,应当退出生产、工作岗位,终止与企业的劳动关系。各铁路局(集团公司)、部属总公司应将工伤保险待遇审批报告副本报部工伤保险经办机构备案,发给由部统一印制的《工伤(亡)抚恤证》,并享受以下待遇:
(一)按月发给伤残抚恤金,标准分别为本人工资(指本人因工受伤前12个月内的月平均工资收入,下同)的90%至75%。其中:一级90%,二级85%,三级80%,四级75%。
(二)发给一次性伤残补助金,标准分别为本人工资24个月至18个月。其中:一级24个月,二级22个月,三级20个月,四级18个月。
(三)易地安家的发给安家补助费,标准为上年度全路企业职工月平均工资6个月。旅途所需车船费、旅馆费、行李搬运费和伙食补助费,按照本单位职工因公出差办理。
第二十一条 因工致残被鉴定为一至四级的人员到达法定退休年龄时,继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金。伤残抚恤金低于按铁路企业职工养老保险规定计发的基本养老金标准时,应当按基本养老金的标准由工伤保险基金补足差额部分;社会保险经办机构同时应将其在养老保险基金
中个人帐户的个人缴费部分转入工伤保险基金。
第二十二条 职工因工致残被鉴定为五至十级的由单位安排适当工作,并可以享受以下待遇:
(一)按伤残等级发给一次性伤残补助金,标准分别为本人工资16至6个月。其中:五级16个月,六级14个月,七级12个月,八级10个月,九级8个月,十级6个月。
(二)因伤残造成本人基本工资降低时,由所在单位在工资总额中按月发给在职伤残补助金,标准为基本工资降低部分的90%。本人因技能提高而晋升工资时,在职伤残补助金予以保留。
(三)旧伤复发经指定医院检查和劳动鉴定委员会确认需要治疗的,按照本办法规定享受工伤医疗待遇和工伤医疗期待遇。
(四)伤残程度被评为五至六级且单位难以安排工作的,由所在单位在工资总额中按月发给伤残抚恤金,标准为本人工资的70%。领取伤残抚恤金期间继续缴纳养老保险费,待到达法定退休年龄时改领退休待遇。若按铁路企业职工养老保险规定计发的基本养老金低于本人原享受的伤
残抚恤金,差额部分继续发给。
(五)伤残程度被评为七至十级,职工本人愿意终止劳动关系自谋职业并经单位同意,或者劳动合同期满终止合同后本人另行择业的,由单位在工资总额中发给一次性伤残就业补助金,标准为上年度全路企业职工月平均工资的15至9个月。其中:七级15个月,八级13个月,九级
11个月,十级9个月。
第二十三条 工伤职工经评残并确认需要护理的,应当按月发给护理费。
护理等级根据进食、翻身、大小便、穿衣及洗漱、自我移动五项条件,区分为全部护理依赖,大部分护理依赖和部分护理依赖三个等级。护理等级由劳动鉴定委员会评定。
工伤护理费依照上述护理等级分别按上年度全路企业职工月平均工资的40%、30%、20%发给。低于所在地护理费金额的,差额部分可以补足。
第二十四条 工伤职工因日常生活或者辅助生产劳动需要,必须安置假肢、仪眼、镶牙和配置代步车等辅助器具的,按国内普及型标准报销费用。
第二十五条 凡属职工因工死亡,各铁路局(集团公司)、部属总公司均应向部工伤保险经办机构呈报书面工亡保险待遇申请报告及有关证实材料,经部审核批复后,发给亲属《工伤(亡)抚恤证》,并按照以下规定发给丧葬补助金、供养直系亲属抚恤金和一次性工亡补助金:
(一)丧葬补助金按上年度全路企业职工月平均工资6个月的标准发给。
(二)供养直系亲属抚恤金发给死者生前供养的直系亲属,其标准为:配偶每月按上年度全路企业职工月平均工资的30%发给,其他供养直系亲属每人每月按20%发给,孤寡老人和孤儿每月在上述标准的基础上加发10%。每月抚恤金总额不得超过上年度全路企业职工月平均工资
。低于所在地抚恤金金额的,差额部分可以补足。
供养直系亲属的范围和条件按照现行有关规定执行。供养直系亲属失去供养条件时不再享受该项抚恤金。
(三)一次性工亡补助金,标准为上年度全路企业职工月平均工资的40个月。符合第二十条规定享受伤残抚恤金期间死亡的,一次性工亡补助金按20个月发给。低于所在地补助金金额的,差额部分可以补足。
第二十六条 工伤伤残抚恤金由铁道部根据上年度全路企业职工平均工资增长率的一定比例每年7月1日进行调整;护理费和供养直系亲属抚恤金的计发基数由铁道部每年公布。
第二十七条 由于交通事故引起的工伤,应当首先按照《道路交通事故处理办法》及有关规定处理。工伤保险待遇按照以下规定执行:
(一)交通事故赔偿已给付了医疗费、丧葬费、护理费、残疾用具费、误工工资的,单位或者工伤保险经办机构不再支付相应待遇(交通事故赔偿的误工工资相当于工伤津贴)。单位或者工伤保险经办机构先期垫付有关费用的,职工或其亲属获得交通事故赔偿后应当予以偿还。
(二)交通事故赔偿给付的死亡补偿费或者残疾生活补助费,已由亲属或伤残职工领取的,工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金不再发给。但交通事故赔偿给付的死亡补偿费或者残疾生活补助费低于工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金的,由工伤保险经
办机构补足差额部分。
(三)职工因交通事故死亡或者致残的,除按照本条(一)、(二)项支付有关待遇外,其他工伤保险待遇按照本办法的规定执行。
(四)由于交通肇事者逃逸或者其他原因,受伤害职工不能获得交通事故赔偿的,单位或者工伤保险经办机构按照本办法给予工伤保险待遇。
(五)单位或者工伤保险经办机构应当帮助职工向肇事者索赔,获得赔偿前可垫付有关医疗、津贴等费用。
第二十八条 职工因公外出期间因意外事故失踪的,从事故发生的下个月起3个月内,本人工资照发,从第4个月起停发工资,对失踪职工的供养直系亲属按月发给供养直系亲属抚恤金。生活有困难的,可以预支一次性工亡补助金的50%。人民法院宣告死亡的,发给丧葬补助金和其
余待遇。
当失踪人重新出现,并经法院撤销死亡结论的,已领取的工伤保险待遇应当退回。
第二十九条 出国、出境人员的劳动关系在国内并参加铁路企业工伤保险的,在境外负伤、致残或者死亡时,应当由境外有关方面承担伤害赔偿责任的,有关单位应当向外方索取伤害赔偿。外方给付的赔偿金应归当事人或者其亲属所有,但需偿还有关单位垫付的费用。
对于获得境外伤害赔偿的,国内工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金不再发给,有关单位或者工伤保险经办机构可以按照本办法发给其他待遇。
境外伤害赔偿金低于本办法规定一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金的,由工伤保险经办机构补足差额部分。
出国、出境人员应当由我方承担伤害赔偿责任的,按照本办法执行。
第三十条 享受伤残抚恤金或者供养直系亲属抚恤金人员到境外定居的,按照以下规定一次性领取有关待遇并终止工伤保险关系。
(一)供养直系亲属未满16周岁的,按照当年供养抚恤金标准计发至16周岁。
(二)配偶或者其他供养直系亲属,按照当年供养直系亲属抚恤金标准和国家或铁道部公布的最新平均寿命计发。
(三)享受伤残抚恤金的人员,按照当年本人伤残抚恤金标准和国家或铁道部公布的最新平均寿命计发。
第三十一条 享受工伤保险待遇的人员,在劳动教养或者犯罪服刑期间,其工伤保险待遇可以发给。

第五章 工伤保险基金
第三十二条 工伤保险基金按照以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集并存入在银行开设的工伤保险基金专户,专款专用,任何单位和个人不得挪用或挤占。
工伤保险基金中应当留有一定的风险储备金,一般不超过保险基金当年收入总额的5%,累计最多不得超过10%,基金不敷使用时由同级企业临时垫支。
第三十三条 工伤保险基金由下列款源构成:
(一)单位缴纳的工伤保险费;
(二)工伤保险费滞纳金;
(三)工伤保险基金的利息;
(四)国家法律、法规规定的其他资金。
第三十四条 工伤保险费由单位按照职工工资总额的一定比例缴纳,职工个人不缴纳工伤保险费。
单位缴纳的工伤保险费按现行规定列支。
第三十五条 工伤保险费应根据铁路各行业伤亡事故风险和职业危害程度的类别实行差别费率。差别费率的标准由铁道部颁布执行,并根据实际情况,适时调整。
试行阶段暂以部属企业为单位实行差别费率管理。各单位的费率分别为:工程、建筑总公司1%,铁路局(集团公司)0.8%,工业总公司0.6%,物资总公司0.5%,其它铁路单位0.4%。
铁路局(集团公司)、部属总公司应在部定差别费率基础上,结合本单位的实际情况,对所属单位制定相应的差别费率。
第三十六条 铁路局(集团公司)、部属总公司工伤保险经办机构应对所属单位上一年度安全卫生状况和工伤保险费用支出情况进行评估,适当调整其下一年度工伤保险费率,实行浮动费率。
单位使用工伤保险基金超过当年缴纳额20%以上的,每超过5%,相应提高费率的5%,最多提高费率的40%;低于当年缴纳额20%以下的,每低于5%,相应降低费率的5%,最多降低费率的40%。
第三十七条 工伤保险基金的支出项目:
(一)给付工伤保险待遇的费用;
(二)事故预防费;
(三)职业康复费用;
(四)安全奖励金;
(五)宣传、培训和科研费;
(六)工伤保险经办机构管理费;
(七)劳动鉴定委员会工伤事务办公经费。
上述各项费用支出占工伤保险基金的比例及工伤保险经办机构管理费的支出项目由铁道部另行颁布。
第三十八条 本办法规定的工伤护理费、因工致残被鉴定为一至四级的伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养直系亲属抚恤金、一次性工亡补助金以及易地安家补助费在工伤保险基金中列支。其它费用暂按原渠道列支。
第三十九条 工伤保险基金的征集、管理和支付等具体办法由铁道部另行颁布。

第六章 工伤预防和职业康复
第四十条 工伤保险经办机构应当配合劳动安全部门督促企业贯彻落实国家的职业安全卫生法律法规和标准,采取宣传、教育、检查和奖惩等措施,并支持工伤和职业病预防的科学研究工作,促进企业改善劳动条件,加强安全生产管理,教育职工严格遵守劳动安全卫生操作规程,减少
伤亡事故和职业病的发生。
对于当年未发生工伤事故和职业病,或者其发生率低于本行业平均水平的单位,工伤保险经办机构,可以从该单位当年缴纳的工伤保险费中返还5%至20%给单位,用于安全生产宣传和职工安全生产教育培训工作,奖励对安全生产工作做出贡献的单位和个人,适当补偿单位为降低事
故和职业病而先期投入安全生产设施、设备建设中的部分资金不足。上述各项支出在返还时应予明确划分比例,并在工伤保险基金支出中相应反映。具体办法由各铁路局(集团公司)、部属总公司规定,并报部备案。
第四十一条 有条件的铁路局(集团公司)、部属总公司应当通过工伤保险基金提留、赞助等方式筹集资金,逐步兴办工伤职业康复事业,帮助工伤残疾人员恢复或者补偿功能。发展职业康复事业应当利用现有条件,可以与有关医院、疗养院联合举办建立工伤康复中心。
第四十二条 对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人员,企业应当积极组织专门培训。所需费用可以在工伤保险基金的职业康复费用中支付。

第七章 管理与监督检查
第四十三条 铁路工伤保险费用实行系统管理,试行阶段暂由铁路局(集团公司)或分局(总公司)、部属总公司或工程局为单位进行费用统筹,经办工伤保险业务。铁路局(集团公司)、部属总公司以外的铁路企业必须参加铁路工伤保险经办机构的工伤保险。
铁路工伤保险经办机构及人员的设置、配备原则,由部另文下发。
(一)铁道部社会保险事业管理中心(对外为社会保险事业管理局),负责铁路企业的工伤保险管理,其主要职责是:
1.贯彻国家有关工伤保险制度的方针、政策;拟订铁路工伤保险的规定、办法,并组织实施;
2.拟订铁路工伤保险的改革方案和发展规划;
3.会同有关部门制定工伤保险基金的财务、会计、统计和内部审计制度并监督实施;
4.审批工亡保险待遇报告。
(二)铁路局(集团公司)、部属总公司社会保险中心(对外为社会保险事业管理处),要建立、健全各项工作制度,其主要职责是:
1.负责工伤保险基金的征集、支付和管理。
2.会同有关部门对工伤保险申请进行调查取证,工伤认定。
3.负责召集劳动鉴定委员会成员进行劳动鉴定和工伤评残工作。
4.负责工伤保险待遇的审批。
5.与有关医院和医疗机构签订医疗合同,管理工伤职工的医疗和职业康复工作。
6.进行工伤保险统计。
7.配合劳动安全部门进行劳动安全卫生法规的监督检查。
8.开展工伤保险和工伤预防的宣传、教育和咨询。
9.负责本地区铁路局(集团公司)、部属总公司以外铁路企业的工伤保险管理。
第四十四条 工伤保险经办机构应当接受社会保险监督委员会的监督。

第八章 企业和职工责任
第四十五条 企业实行租赁、兼并、转让、分立时,继续经营者必须承担原企业职工的工伤保险责任,并到工伤保险经办机构办理工伤保险登记。
建设工程由若干企业承包或者企业实行内、外部经营承包时,工伤保险责任应由职工的劳动关系所在企业负责。
职工被借调或者聘用期间发生工伤事故的,由借调或者聘用单位承担工伤保险责任。
第四十六条 企业必须落实工伤医疗抢救措施,确保工伤职工得到及时救治,并做好工伤预防、伤残鉴定申报、伤残和职业病职工的管理工作。
第四十七条 企业必须如实申报工资总额和职工人数,及时报告工伤和职业病情况,不得瞒报、虚报。支付待遇涉及当地职工平均工资等有关情况时,应如实向上级主管部门提供。劳动安全部门和工伤保险经办机构人员调查了解工伤保险情况时,企业应当给予配合与协助。
第四十八条 对从事有职业危害作业的职工,劳动关系终止、解除时或者转换工作单位时,应当进行职业性健康检查。在原单位发现患有职业病的,由原工作单位负责工伤保险的处理工作;在新单位发现患有职业病的,由新单位负责工伤保险的处理。
第四十九条 职工应当接受劳动安全卫生教育和培训,严格遵守本岗位的安全操作规程,自觉遵守劳动纪律和作业纪律,及时反映作业过程中的事故隐患和不安全因素,接受各级领导和安全生产管理人员的检查监督。
第五十条 工伤职工或者其亲属申请工伤待遇时,应当如实反映事故发生的时间、地点、主要经过、现场证人和本人工资收入、家庭成员等情况。
工伤保险经办机构调查工伤情况时,有关职工、当事人或者亲属应当给予配合,如实提供情况。
第五十一条 工伤职工经过劳动鉴定确认完全恢复或者部分恢复劳动能力可以工作的,应当服从企业的工作安排。

第九章 争议处理
第五十二条 工伤职工及其亲属,在申报工伤和享受工伤保险待遇时与用人单位发生争议的,按照劳动争议处理有关规定办理。
第五十三条 工伤职工及其亲属或者企业,对工伤保险经办机构作出的工伤认定和待遇支付决定不服的,按照行政复议和行政诉讼的有关法律、法规办理。
第五十四条 工伤职工对劳动鉴定委员会作出的伤残等级鉴定结论不服,可以向劳动鉴定委员会办公室申请复查;对复查鉴定结论仍不服的,可以向铁路局(集团公司)、部属总公司劳动鉴定委员会申请重新鉴定。
复查鉴定最终结论由铁路局(集团公司)、部属总公司劳动鉴定委员会作出。
复查鉴定程序由铁路局(集团公司)、部属总公司劳动鉴定委员会规定。

第十章 附 则
第五十五条 计发工伤保险待遇时,本人工资收入低于全路企业职工上年度月平均工资的75%的,以全路企业职工上年度月平均工资75%为计发基数;高于全路企业职工上年度月平均工资300%以上的,以全路企业职工上年度月平均工资300%为计发基数。
第五十六条 本办法所称职业病的范围、名称,按照卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会“关于修订颁发《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》的通知”(〔87〕卫防字第60号)和所附的“职业病名单”执行,职业病的诊断按照卫生部《职业病诊断管理办法》(〔8
4〕卫防字第16号)及有关规定执行。
第五十七条 本办法所称因工死亡,是指因工伤或者职业中毒直接导致死亡、工伤或者职业病医疗期间死亡、工伤旧伤复发或者职业病旧病复发死亡,以及按照本办法第二十条规定享受伤残抚恤金期间死亡。
第五十八条 在铁路企业实习的大中专院校、技工学校、职业高中学生发生伤亡事故时,可参照本办法的有关待遇标准,由工伤保险经办机构发给一次性待遇。
第五十九条 本办法规定的各项待遇的审批,由铁路分局、部属总公司工厂、工程处及以上单位负责。
第六十条 本办法颁布实施前已按原规定认定的职工因工负伤或者患职业病致残,需经铁路分局、部属总公司工厂、工程处及以上工伤保险经办机构组织重新复查、鉴定后,才能按照本办法的规定享受非一次性的有关待遇。
第六十一条 本办法实施后,不再执行所在省、自治区、直辖市人民政府有关工伤保险方面的规定。
第六十二条 按照本办法规定的各项待遇均计发到角,角以下四舍五入。
第六十三条 各铁路局(集团公司)、部属总公司,应根据本办法制定实施办法,并报部备案。
第六十四条 本办法自1998年1月1日起试行,以往有关规定与本办法不一致的,以本办法为准。
第六十五条 本办法由铁道部社会保险事业管理中心负责解释。



1997年12月28日
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北京市地方标准管理办法(试行)

北京市质量技术监督局


北京市地方标准管理办法(试行)

【文号】京质监标发[2007]74号
【颁布单位】北京市质量技术监督局
【颁布日期】2007-03-07




  第一章 总则

  第一条 为加强北京市地方标准管理,提高标准的质量,根据《中华人民共和国标准化法》等法律法规的规定,制定本办法。

  第二条 北京市地方标准的立项、起草、征求意见、审查、批准、发布、备案、复审、修订、废止,以及地方标准实施和实施情况的监督,适用本办法。

  第三条 制定(含修订,下同)地方标准应当符合法律、法规、规章的规定和强制性标准的要求。应当与有关国家标准、行业标准、地方标准相协调。

  第四条 制定地方标准应当落实科学发展观,积极采用国际标准和国外先进标准,做到技术先进,经济合理,切实可行。

  第五条 制定地方标准应当遵循公开透明的原则。与贸易有关的强制性地方标准应当按照国家有关规定通报。

  第六条 北京市质量技术监督局依法统一管理本市地方标准,组织制定地方标准,组织地方标准的实施,对本市地方标准实施情况进行评估和监督检查。

  北京市质量技术监督局地方标准审查部(以下简称“地方标准审查部”)按照本办法的规定负责地方标准的技术审查和日常管理工作。

  第七条 本市各有关行政部门按照各自的职责,在本部门本行业开展标准化研究,提出地方标准项目建议,承担草拟地方标准的任务,负责在本部门、本行业实施地方标准,依法在本部门、本行业对地方标准的实施情况进行监督检查。

  第八条 市专业标准化技术委员会可以承担本专业技术领域内地方标准的起草,在地方标准的制定过程中提供技术支持,负责本专业技术领域地方标准的技术归口工作。

  第九条 鼓励企事业单位、科研机构、大专院校,以及标准化组织积极承担或者参与地方标准的研究和制定工作。

  对符合《北京市技术标准制(修)订补助资金管理办法》规定的地方标准主要起草单位予以经费补助。

  第二章 地方标准的制定范围

  第十条 对没有国家标准、行业标准但又需要在本市范围内统一的技术要求,可以制定北京市地方标准(含标准样品的制作)。法律、法规另有规定的从其规定。

  第十一条 北京市地方标准分为强制性地方标准和推荐性地方标准。

  北京市质量技术监督局根据实际情况,可以制定北京市标准化指导性技术文件。

  第十二条 有法律、法规和规章规定的,可以制定强制性地方标准。

  强制性地方标准分为全文强制和条文强制。

  第十三条 强制性地方标准是必须执行的标准。

  第十四条 推荐性地方标准是自愿采用的标准。

  推荐性地方标准被法规、规章引用的,具有法定的强制效力。

  第十五条 有下列情形之一的,不得制定地方标准:

  (一)违反法律、法规规定的;

  (二)不属于技术要求,需要通过立法解决的;

  (三)地方难以统一实施的技术要求;

  (四)在全市范围内不具有普遍性。

  第三章 项目计划

  第十六条 制定地方标准应当立项。

  具有法人资格的单位可以向北京市质量技术监督局提出制定地方标准的立项申请。

  公民或组织均可以向北京市质量技术监督局提交地方标准项目的书面建议。

  第十七条 申请项目分为一类项目和二类项目,一类项目为制定项目,二类项目为研究项目。

  研究项目条件成熟需作为制定项目的,可申报为下一年度的一类项目,确定立项时优先考虑。

  第十八条 申请立项应当提交下列材料:

  (一)北京市地方标准制、修订项目申报书;

  (二)申报一类项目的,应提交项目草案;

  (三)标准项目内容涉及专利的,提供专利的相关证明及专利持有人授权文件。

  第十九条 制定地方标准应当在每年11月30日前提出下一年度的立项申请。

  第二十条 制定地方标准的立项申请可以公开向社会征求意见。

  第二十一条 北京市质量技术监督局组织地方标准审查部、市专业标准化技术委员会或者有关专家按照本办法的规定对立项申请进行审查,并提出书面审查意见。

  立项申请的审查应在每年12月31日前完成。

  第二十二条 北京市质量技术监督局可以根据需要召开专家论证会,对立项申请的必要性、可行性等问题进行论证,并提出书面论证意见。

  专家论证会可以根据情况邀请行业管理部门、科研院所、专业标准化技术委员会、企业、用户、消费者等相关领域的专家和代表参加。

  第二十三条 有下列情形之一的,不予立项:

  (一)有本办法第十五条规定情形之一的;

  (二)制定地方标准的必要性、可行性不充分的;

  (三)没有明确的技术内容,缺乏必要的保障措施的;

  (四)未与相关部门、相关行业协调,或者没有形成一致意见的;

  (五)与本市经济建设和社会发展联系不紧密的。

  第二十四条 北京市质量技术监督局根据立项审查或者专家论证会的意见,确定北京市地方标准制定项目,编制北京市地方标准制定项目年度计划。

  北京市地方标准制定项目年度计划应确定标准项目名称、项目类别、性质、计划起止时间、制定或修订、主管部门、主要起草单位。

  第二十五条 一类项目应当在当年完成。当年未能完成的项目,应当向北京市质量技术监督局书面说明情况和原因,延期不得超过半年。逾期仍未完成的,终止项目。

  终止项目确需继续制定的,重新申请立项。

  第二十六条 二类项目应当为标准制定做好前期研究。研究单位应将年度研究进展情况书面报告北京市质量技术监督局。

  第二十七条 北京市地方标准制定项目年度计划执行过程中,可以进行下列调整:

  (一)本市急需制定地方标准的重大项目,可以增补;

  (二)情况发生变化,已不适宜制定地方标准的项目,应当终止;

  (三)无法完成的项目,由地方标准起草单位提出项目终止的书面申请,报北京市质量技术监督局批准,或者由北京市质量技术监督局直接终止项目;

  (四)主要起草单位发生变更的,应由原起草单位提出书面申请,报北京市质量技术监督局批准。

  第四章 起草

  第二十八条 地方标准的起草单位应当成立标准起草组,负责标准草案的编制,并对其质量及技术内容全面负责。

  第二十九条 地方标准起草组人员应当由相关领域的专家、学者、专业技术人员和标准化专业人员组成。

  第三十条 地方标准的起草单位应当完成下列工作:

  (一)批准立项一个月内制定具体的标准起草计划;

  (二)督促标准起草组按照计划完成标准起草工作;

  (三)落实标准起草经费,提供必要的工作条件;

  (四)组织完成标准草案的征求意见、送审和报批等工作;

  (五)延长标准制定时间或者终止项目的,及时提出书面申请,报北京市质量技术监督局同意后实施;

  (六)其他应当由地方标准起草单位承担的工作。

  第三十一条 起草标准应当遵循下列要求:

  (一)充分调查研究,广泛收集资料,综合分析,试验验证;

  (二)充分协调标准各相关方,实现各方共同利益的一致,不得强调部门或者行业利益;

  (三)不得设定有地方保护、阻碍市场流通和其他妨害公平竞争等内容的条款;

  (四)不得设定部门管理权限;

  (五)符合WTO/TBT相关原则要求;

  (六)标准编写应当符合GB/T1和相关标准编写的要求;

  (七)充分考虑标准的实施。

  第三十二条 地方标准起草组应当按照标准起草计划完成标准草案和标准编制说明,并经起草单位审查通过后,征求意见。

  第三十三条 标准编制说明应当包括下列内容:

  (一)任务来源,起草单位,协作单位,主要起草人;

  (二)制定标准的必要性和意义;

  (三)主要起草过程;

  (四)制定标准的原则和依据,与现行法律、法规、标准的关系;

  (五)主要条款的说明,主要技术指标、参数、试验验证的论述;

  (六)重大意见分歧的处理依据和结果;

  (七)采用国际标准或国外先进标准的,说明采标程度,以及国内外同类标准水平的对比情况;

  (八)作为推荐性标准或者强制性标准的建议及其理由;

  (九)贯彻标准的措施建议;

  (十)其他应说明的事项。

  第三十四条 标准起草单位应当征求相关方的意见。

  北京市质量技术监督局也可以根据需要直接组织征求意见。

  强制性地方标准应在北京市质量技术监督局网站(www.bjtsb.gov.cn)公开征求意见,期限为一个月。

  第三十五条 标准征求意见可以采取会议和书面等多种形式,听取有关部门、企业、技术机构以及其他相关方的意见。

  涉及重大或者特殊专业技术问题的,应当召开会议,征求有关方面的专家或者其他专业人员的意见。

  第三十六条 书面征求意见的期限一般为一个月。

  被征求意见的单位应在规定期限内回复意见,如没有意见也应复函说明,涉及修改重要技术指标时,应附上必要的技术数据,逾期未复函的按无异议处理。

  第三十七条 地方标准起草单位应当对意见进行整理、分析和处理,对不予采纳的意见应说明理由,并填写意见汇总处理表。

  第三十八条 地方标准送审稿经主管部门同意后,由主管部门统一报送北京市质量技术监督局审查。有市专业标准化技术委员会归口的,应由该专业标准化技术委员会签署意见。

  第三十九条 报送标准送审稿时,应当提交下列文件和材料:

  (一)申请审查的公文;

  (二)市专业标准化技术委员会的意见;

  (三)标准送审稿及其电子文本;

  (四)标准编制说明及其电子文本;

  (五)标准征求意见稿及其电子文本;

  (六)意见汇总处理表;

  (七)等同或修改采用国际标准或国外先进标准的,应附标准原文及译文各一份;

  (八)主要的试验、验证报告一份;

  (九)主要的规范性引用文件及参考文献的文本。

  第五章 审查

  第四十条 北京市质量技术监督局负责组织对地方标准送审稿的审查。

  第四十一条 地方标准审查部应当在接到地方标准送审稿十日内,完成初步审查。

  经初步审查不符合规定的,应由地方标准审查部告知标准起草单位补充材料或者进一步修改。经初步审查符合规定的,地方标准审查部应出具书面审查意见。

  第四十二条 地方标准的审查原则上采用会议审查形式。

  第四十三条 北京市质量技术监督局确定专家,组成地方标准审查组。审查组专家人数一般不少于7人。审查组包括行业管理部门、科研院所、专业标准化技术委员会等相关领域的专家。

  第四十四条 地方标准审查应当包括下列内容:

  (一)标准内容符合国家有关法律、法规、规章和强制性标准的情况,与相关国家标准、行业标准的协调性;

  (二)标准的重大意见分歧的处理情况,标准相关各方意见是否协调一致;

  (三)标准主要技术内容的科学性、合理性和可操作性;

  (四)强制性条文的必要性和合理性;

  (五)文本编写的规范性;

  (六)需要时,可对标准技术内容的先进性进行评价。

  第四十五条 北京市质量技术监督局直接或委托有关单位将审查会议通知、标准送审稿、编制说明、意见汇总处理表等有关材料在召开标准审查会议五日前提交给标准审查组专家。

  第四十六条 北京市质量技术监督局主持地方标准审查会议。

  第四十七条 审查会议应听取起草组介绍标准起草过程、标准主要内容的确定依据、重大分歧意见的处理情况,并对标准文本逐条进行审查。

  会议审查,原则上应协调一致,应有不少于审查专家组人数的四分之三同意为通过;强制性标准应由审查专家组一致同意为通过。

  审查会议应当形成会议纪要。会议纪要应包括会议时间、参加单位、审查意见、是否通过的结论等内容,并由审查组长代表审查组签字,并附审查专家签字表决表。

  第四十八条 地方标准起草组根据专家审查意见对标准进行修改。专家审查意见为不通过的,地方标准起草组根据专家审查意见对标准进行修改后重新审查。

  第六章 批准、发布和备案

  第四十九条 标准起草单位应将标准报批稿报北京市质量技术监督局批准、发布。

  第五十条 报批标准应当提交下列材料:

  (一)报批标准的公文;

  (二)地方标准报批稿(一式三份),及其电子文本;

  (三)标准编制说明(一式三份),及其电子文本;

  (四)标准审查会议纪要及审查专家签字表决表;

  (五)与贸易有关的强制性地方标准,应按照有关强制性标准通报的要求提供相关材料。

  第五十一条 地方标准报批稿由地方标准审查部根据审查会意见进行复核。

  地方标准报批稿未按照审查会意见进行修改的,应由地方标准审查部告知标准起草单位进一步修改。

  地方标准报批稿符合审查会意见的,由地方标准审查部出具书面复核意见。

  第五十二条 北京市质量技术监督局局长办公会批准北京市地方标准。污染物排放地方标准应报北京市人民政府批准。

  第五十三条 经批准的北京市地方标准,应当在五日内统一编号、发布。

  污染物排放地方标准应由北京市质量技术监督局统一编号,并与市环境保护局联合发布。

  市建设委员会作为地方标准项目主管部门的工程建设地方标准,应由北京市质量技术监督局统一编号,并与市建设委员会联合发布。

  第五十四条 北京市地方标准的编号方法按照国家《地方标准管理办法》规定执行。第五十五条 地方标准的批准、发布实行公告制度。

  第五十六条 地方标准发布后30日内,北京市质量技术监督局应当向国家标准化管理委员会备案。

  第七章 出版印刷和档案管理

  第五十七条 地方标准出版、印刷、归档由地方标准审查部具体负责。

  第五十八条 地方标准应在国家标准化管理委员会备案公告后一个月内印刷。

  第五十九条 北京市质量技术监督局应当及时在网站上公布地方标准目录和强制性地方标准全文。



  第六十条 地方标准的档案管理参照国家《标准档案管理办法》执行。

  第六十一条 以下材料应当归档:

  (一)地方标准制修订年度计划;

  (二)地方标准发布公告;

  (三)地方标准备案公告;

  (四)地方标准复审建议、报告及结果公告;

  (五)地方标准废止公告。

  第八章 标准的实施

  第六十二条 强制性地方标准应有足够的实施过渡期,一般不少于六个月。

  第六十三条 各有关行政管理部门应在相关地方标准发布后,做好宣贯和实施工作。定期对地方标准的实施情况进行调查研究和实施效果评估,及时向北京市质量技术监督局反馈标准实施中的情况及问题。

  第六十四条 北京市质量技术监督局应及时收集地方标准的实施情况,及时研究解决实施中的有关标准问题。对重要地方标准的实施情况进行评估。

  第六十五条 市各有关标准化科研机构、专业标准化技术委员会、行业协会、学会及其他中介组织应当积极主动地开展或参与地方标准的宣贯,开展标准化咨询、培训等技术服务。

  第六十六条 对于违反地方标准的,各级行政管理部门按照有关法律、法规、规章的规定进行处罚。第九章 标准的复审第六十七条 地方标准实施后,应当根据科学技术的发展和经济建设的需要,定期复审,复审周期一般不超过五年。第六十八条 有下列情形之一的,地方标准应当及时复审:

  (一)相关的法律、法规发生变化;

  (二)相关国家政策发生重大调整;

  (三)相关国家标准、行业标准、地方标准发生变化。

  第六十九条 行业管理部门、地方标准起草单位和市专业标准化技术委员会应当根据本办法的规定,主动开展地方标准的复审工作。

  第七十条 行业管理部门应组织标准起草单位和市专业标准化技术委员会对地方标准进行复审,并向北京市质量技术监督局提出复审建议。复审建议包括是否继续有效、修订或废止的建议,以及主要理由。

  第七十一条 北京市质量技术监督局根据实际情况,可直接确定需要复审的地方标准和承担单位。

  第七十二条 北京市质量技术监督局根据复审建议,确定地方标准的复审结果,按下列情况分别处理并公布:

  (一)不需要修改仍适用的地方标准确认继续有效;标准编号不变,在公布的地方标准目录上注明“××××年确认有效”字样。标准再版时,在地方标准封面编号下注明“××××年确认有效”字样。

  (二)需要作修改的地方标准作为修订项目,由北京市质量技术监督局列入年度地方标准制修订计划,修订的标准顺序号不变,把年号修改为修订的年号。

  (三)需要废止的地方标准,由北京市质量技术监督局公告废止。

  第十章 农业标准规范

  第七十三条 区县质量技术监督局按照国家《农业标准化管理办法》的规定和本办法的要求,可以根据农业生产的实际需要,制定本行政区域内的农业标准规范,推荐执行。

  第七十四条 区县质量技术监督局统一负责农业标准规范的立项、审批、编号、发布;并在发布后30日内,将批准发布公告、标准文本及其编制说明报北京市质量技术监督局备案。

  第七十五条 北京市质量技术监督局对备案的农业标准规范予以公告。

  第十一章 附则

  第七十六条 本办法所称日,均指工作日。

  第七十七条 本办法由北京市质量技术监督局负责解释。

  第七十八条 本办法自发布之日起施行。



论宪政的平衡性

四川省司法厅 谢维雁


[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism

[摘 要] 宪政事实上是一种由宪法架构的平衡机制及其所达成的平衡状态,其核心理念是实现权利与权力的平衡。宪政平衡论对事实和价值作了区分并立足于对客观事实的描述,它具有实践精神、契约精神,对实践具有重要的指导意义。

[关 键 词] 宪政 平衡机制 实践精神 契约精神



人们越来越相信,宪政是迄今为止人类所取得的最高政治成就,实行宪政是现代国家的根本标志。我国学者倾向于认为,宪政包含民主、法治、人权三个要素〔1〕(2页),因此,在实施依法治国方略,建设社会主义法治国家,全面推进基层民主政治,政府对人权保障作出坚定承诺(我国政府分别于1997年和1998年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,《经济、社会和文化权利国际公约》已于2001年2月28日经全国人民代表大会常务委员会批准)的背景下,中国的宪政问题又一次成为国内外关注的焦点。对宪政的价值梳理和制度重构,已成为我们再也无法回避的时代课题,这也是我国宪政建设的迫切需要。作为第一步,笔者认为有必要对目前我国宪政的一些基础性观念进行反思,以完善宪政的基础理论,增进其时代感和对实践指导的针对性。本文是这一想法的初步尝试。



壹 宪政在事实上是一种平衡机制



关于宪政的本质,有如下几种典型认识。

第一种可称之为“民主政治说”。它认为,宪政的本质是民主政治。“民主政治说”在我国20世纪40年代初就已广为传播。如张友渔在1940年1月1日发表的《中国宪政运动之史的发展》认为,“所谓立宪政治,实质上就是民主政治”〔2〕(123页)。毛泽东在1940年2月2日发表的《新民主主义宪政》中也说:“宪政是什么呢?就是民主的政治”〔3〕(732页)。到今天,“民主政治说”仍然是我国宪法学界关于宪政本质理解的主流观点。人们认为,“把‘宪政’理解或界定为‘宪政就是民主的政治’的提法较为适宜。这不仅在于它揭示出了‘宪政’的本质(即‘民主的政治’),而且较具灵活性和主动性”〔4〕(绪论)。

第二种可称之为“人权保障说”。它认为,宪政的本质是保障人权,即“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力,保障公民的基本权利”〔5〕(267页),或者,“宪政的本质在于用宪法和法律规定并保障人民的自由和权利,划定并限制政府权力和行政的范围,并提供相关的制度措施”〔6〕(162页)。因此,“宪政的精义就是对自由、民权的充分保障”,“没有自由、民权就没有宪政”〔7〕(38页)。“人权保障说”关于宪政本质的认识实际上包含两个方面,一方面揭示宪政的根本价值是保障人权,另一方面指明保障人权的根本途径是限制政府权力。有时,人们强调限制政府权力的一面,认为“宪政的突出本质就在于‘限政’”〔8〕(161页),或者“宪政的本质的确是而且必须是限政”〔5〕(123页),其根据是,“宪政的根本原则是限政与法治”,“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制”,而且“近两个世纪以来,宪政主义的最大目标一直是限制政府的权力”〔9〕(22页)。还有人强调限制政府权力的否定性方式即分权〔10〕(17页),并将其看作是宪政的本质,认为“分权乃是文明政府之基础,宪政主义之内涵”〔11〕(3页)。但是,主张宪政即限政和分权的学者都将限制政府权力视作保障人权之手段,因此,笔者把它们都归入“人权保障说”。

第三种可称之为“法治说”。它认为,宪政的本质是法治。它有三种表现形式:其一是,认为宪政等同于法治,“宪政国家与法治国家是名异而实同的东西”〔12〕(46页), “说‘宪政’就等于说‘法治’”〔13〕(303页),“宪政民主也可以被定义为法治”〔14〕(5页)。总之,现代法治应与宪政的涵义同一〔15〕。其二是,认为“法治的最高形式是宪政”〔11〕(1页),或者认为法治是宪政的形式〔16〕。其三是,认为宪政的本质是宪法至上,“宪政作为静态宪法规范与动态政治实践的统一,在法治状态中的最高表现就是宪法至上”〔15〕。这实质上是将宪政本质归结为法治,因为“法治的实质也就是‘宪政’”〔15〕。

在哲学上,所谓本质是事物的内部规定性,它反映事物内部诸要素之间的必然性,它是事物最重要的、稳定的、具有决定意义的特性。因此,本质意味着,第一,本质是决定事物为该事物而非其他事物的根本标志。第二,本质是事物本身所具有的特性,具有客观性。基于这一认识,以上关于宪政本质“三说”的共同点或缺陷在于:一方面,无论是“民主政治说”、“人权保障说”,还是“法治说”,都是以人们观念中宪政的应然状态为摹本来描述宪政本质的,或者说,它们都是人们对宪政的价值理解和政治功用的主观预期,仅仅是对宪政进行的一种价值判断,是人们“对宪政投注一种价值关怀”〔8〕(167页),而非对宪政实然状态的客观界定。正如戴有色眼镜观察事物一样,“三说”都人为地赋予宪政以绚丽的价值色彩,并未反映宪政的本来面目。至多可以认为,“三说”在一定程度上揭示了宪政存在的理由。另一方面,民主政治、人权保障和法治都是政治学或法学中具有独立和普遍意义且内涵渐趋稳定的概念,以它们来定义宪政,可以被认为是取消了宪政概念本身的独立性。这是论者所不愿接受的,也与实际情况不符。从实践看,现代各国都逐渐建立起一套显然有别于民主政治、人权保障和法治的、以普适性价值(立宪主义)为基础的、具有独立意义的宪政话语、宪政制度措施和宪政功能体系;从纯学术看,宪法学和政治学都将宪政作为独立的论域,并已日渐形成独立于民主政治、人权保障和法治的叙述范式和范畴体系。在我国,虽然宪政被认为与民主政治、人权保障及法治有非常密切的关系,甚至认为它们构成了宪政的要素;对宪政的理解也存在很大的分歧,“出现了关于宪政的各种概念”〔17〕(86页),但是,宪政已被认为是一个独立的宪法学范畴〔18〕,是人类社会中独特的政治和法律现象。因此,不可将宪政或宪政的本质等同于民主政治、人权保障或法治。探究宪政的本质,一是要坚持宪政本质的客观性,即这种本质是宪政实然状态的客观反映,而非对宪政应然状态的价值判断;二是要坚持宪政概念的独立性,即这一本质决定宪政是宪政而不是其他任何事物,如民主政治、人权或法治等。笔者认为,撇开价值观念和意识形态不谈,从宪政存在的实然状态上讲,宪政是一种由宪法架构的平衡机制以及由此达成的平衡状态,它是使各种宪政主体或宪政力量有序化、平衡存在的制度措施及其状态。

说宪政是一种平衡机制及其状态的根据在于,宪政的产生是社会分化的结果。“宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中”〔19〕(250页),“市民社会的形成及其与国家的界分与对峙是宪政主义一个特定历史发展阶段的特征”〔19〕(251页)。国家与社会的界分、市民社会的形成,即各种相互独立而又相互依存的利益集团、政治力量的“对峙”是宪政产生和存在的前提和基础,而且这导致了“宪政主义作为一种知识形式,采行对峙式思维”〔19〕(252页,着重号为原文所加)。但是笔者认为,“对峙”不能概括宪政的全部本质,它仅意味着各种利益集团、政治力量的对立或斗争的过程及状态。成熟的宪政,不仅“实际上是各种对立要素之间相互影响、相互融合的发展结果” 〔20〕,而且本身就是使各种对立要素达成某种程度均衡的制度机制。

事实上,追求平衡政体的观念源远流长。晚期的柏拉图提出了“混合式”国家的原则。他认为,国家的目的是要在国内关系和对外关系两方面都求得和谐。为了达到这一目的,就应当使国家中的各种倾向的力量相互结合,从而使之能够保持一种均势状态。他认为这种形式的国家才能导致稳定的政治局面〔21〕(92页)。亚里土多德在讨论政体时认为,共和政体是最优良的政体。之所以如此,因为这种政体包含各种因素,它照顾到各方面的利益,这种政体是吸取了贵族和平民政体优点的混合政体,是最有利于稳定的平衡政体〔21〕(92页)。亚里土多德还指出这种政体稳定的基本条件:不是凭借外力支持而是依赖内在各种力量的平衡;不仅有大多数人的拥护,而且社会中没有一种力量企图改变这种制度〔21〕(96页)。波里比阿和西塞罗在亚里土多德平衡政体思想基础上提出了分权与制衡的思想。波里比阿在分析罗马政体时认为,罗马政体的优点就在于,国家三种权力机关不是各自独立、毫无联系,而是在分权的基础上互相牵制,从而使政体保持平衡〔21〕(104页)。西塞罗还进一步设计了一个各权力机构相互关系的模式,自认为这是一个“使国家权力均衡的模式”〔21〕(109页)。近代洛克的分权理论、孟德斯鸠三权分立学说都不过是对这一古老的平衡政体理论的发展。平衡政体理论的真正实践始于美国宪政制度的建立及运行,美国宪政中的分权制衡原则是平衡政体理论的发扬光大。实际上,各国现代宪政制度无不是实现政体平衡的常规机制,所有的宪政理论在一定程度上都是一种平衡哲学。

严格说来,宪政并不是一种理想制度,它不断地妥协,不断地寻求各种利益集团、政治力量尽可能共同接受的方案。借用帕普尔(K·P·Popper)“民主是最不坏的一种政治制度〔22〕(11页)”的说法,笔者认为,宪政不过也是一种最不坏的制度。宪政的平衡是相对的,是一种不断达成的动态平衡。有人将这称之为“顽强的宪政民主制”,其顽强性体现在,“一方面,它是均衡的,宪制内部各要素矛盾、冲突、此消彼长,然而却一直保持着均衡;另一方面,这种均衡又不是静态的,它接受外部变化的影响,调整自身,又处于一种动态地发展之中”〔20〕。这表明,宪政体现了一种相对价值,任何试图以法治、人权保障或民主政治对宪政价值绝对化的倾向都是不可取的。宪政的平衡性意味着,第一,行为的规范性。即对各利益集团、政治力量的行为的评价以社会共同认可的规范为唯一标准,而不对行为背后的道德动机进行价值判断。第二,利益的兼容性。各利益集团、政治力量的存在是不同利益要求的反映,而宪政正是在不同利益要求之间进行平衡,因此,不同利益和不同利益要求的合法性存在,既是宪政平衡性的基础,也是宪政价值相对性的现实依据。第三,文化的通融性。文化也不具有绝对的意义,尽管一个社会有其主流文化,但不能否认其他文化形态的存在,而且还存在域外文化的影响问题。不同文化形态的共存与融合也是宪政的内在要求,可以说,宪政也是对不同文化形态的平衡。



贰 宪政的核心理念:实现公民权利与国家权力的平衡



各国宪政学说,在宪政的实现方式、途径等问题上常常各执一端,相持不下,实践中各国宪政制度也各具特色,差异甚大。然而,纵观各国宪政理论与实践,实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识:其一,权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提,但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二,公民权利是对公民在一个民族国家中,在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认,它是公民必不可少的生存条件,但公民权利易受侵害。这两方面的经验经早期思想家特别是洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家的系统论证而成为公理性前提,并构成现代宪政制度的出发点。这两条经验一方面揭示了权利与权力的关系是宪政的核心问题,另一方面也揭示了公民权利与国家权力的对立与冲突,“公民权利与国家权力实际上是宪法与宪政最基本的矛盾”〔18〕。因此,限制国家权力,保障公民权利,就成为了传统宪政理论的逻辑结论。前述三种宪政本质学说实际上都内涵了这一逻辑结论。“人权保障说”,不仅强调公民权利的保障,而且也暗含了对国家权力的不信任及对权力进行限制之意。“法治说”试图用法律对权力进行制约,以避免权力的扩张或被滥用,“民主政治说”以权力的来源及运行决定于多数人的同意(即权力的民主化)来实现对权力的制约,二者均以保障公民权利的有效实现为根本目的。

依笔者看,限制权力、保障权利并不是宪政的全部内容,至多只提示了宪政的部分意义。因为,权力对于国家的必要性和侵害权利的可能性使得宪政对待权力的态度具有二重性,正如丹尼斯·朗所说,“权力法案,宪法保证,管辖权限制,以及对政治决策者可供选择的法定限制,都是制约国家完整权力的方法,而不是通过剥夺统治者可以按自己意见决定和行动的任何领域,把完整权力完全取消”〔23〕(13页),换句话说,“宪法对政府权力规定的本身,既是限制,也是保护”〔24〕(2页)。同样,宪政对待公民权利的态度也具有二重性,“宪法规定公民权利的目的就是为了保护。但是宪法规定公民权利的本身也像规定政府权力那样也有限制的成分”,“没有一定的限制,社会就会混乱不堪,公民的权利也就无法保障了”〔24〕(2-3页)。因此,宪政意味着,它既限制权力,也保护权力;既保障权利,也限制权利。“权力与权利应平衡发展,而不是只通过制约去削弱一方,‘淡化’一方”〔25〕(295页)。正由于“法律上最重要的现象是权利和权力,最基本的矛盾是权利与权力的矛盾”〔26〕(170页)。因此,宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。一部宪政史就是不断实现公民权利与国家权力平衡的历史。我们不应忽视西方宪政的局限性,“把视野局限于政府权力之限制,过分夸张政府与个人及社会之对立,以至于造成了观念上的狭隘、片面与僵化”〔11〕(4页)。基于上述认识,有学者指出,所谓宪政“就是确立一套有效的技术规则”,“以达到公民权利与国家权力的协调”〔27〕。在笔者看来,协调即平衡。

公民权利与国家权力的平衡是宪政平衡性的根本实现形式。它具体包括如下内容:

(1)权利与权力的平衡。

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