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农村合作金融立法必要性研究

作者　侯圣鑫　　中国政法大学法学院　法律硕士


摘要：农村合作金融作为我国金融体系的重要组成部分，对我国经济发展和农村社会的稳定健康有重要的作用，在未来可预见的时期内，具有相当重要的制度价值。但是我国农村合作金融的相关立法却是十分落后，本文在介绍目前我国农村合作金融立法现状、简要分析农村合作金融的地位和作用、简要分析农村合作金融存在的亟待解决问题的基础上，论证了农村合作金融立法的必要性。
关键词：农村合作金融 ；立法现状 ；立法必要性

近几年来，虽然我国的金融立法已经有了较快的发展，《中央银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》相继制定。但是有关农村合作金融的专门性法律仍然没有制定出台，致使农村合作金融组织无章可循，从而导致其市场定位不当，功能异化等现象。因此尽快制定统一完整的农村合作金融法是农村合作金融组织健康发展的重要保证。我国农村合作金融立法滞后的原因是多方面的，立法者和理论界既没有充分认识到农村合作金融的重要地位和作用，也没有全面分析我国农村合作金融存在的诸多问题。
一、我国农村合作金融立法现状
分析我国农村合作金融的立法必要性，首先要对我国农村合作金融的立法现状有清楚的认识。我国目前没有专门的农村合作金融法律，我国的农村合作金融法是由各种合作金融方面的规范行文件表现出来的。从应然层面上讲，农村合作金融规范性文件的表现形式主要有以下几种：
（一） 农村合作金融法律
农村合作金融法律是由国家最高权力机关及其常设机关依法制定的有关农村合作金融活动的规范性法律文件。我国目前没有专门的农村合作金融法律，有关农村合作金融的法律规定散见于《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律。我国《立法法》第八条规定，涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的事项只能制定法律。关于合作金融的法律在合作金融法律规范体系中处于最高的地位，具有最高的效力。但我国专门的农村合作金融法的缺失是合作金融法律体系存在的最大问题，它使得农村合作金融缺少完整统一的法律规范。
（二） 农村合作金融行政法规
农村合作金融行政法规是指国家最高行政机关即国务院依法制定的各种有关农村合作金融活动的规范性法律文件。目前我国的农村合作金融主要由行政法规来调整，主要有《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》。农村合作金融行政法规是根据宪法和合作金融法律制定的，是从属于宪法和合作金融法律的，它的效力低于合作金融法律，不得与宪法和合作金融法律相抵触。合作金融行政法规是现在我国调整合作金融的层级最高的规范性文件。
(三)农村合作金融地方性法规
农村合作金融地方性法规是指省级的人民代表大会及其常委会为执行和实施宪法、法律和行政法规，根据本行政区的具体情况和实际需要，在法定权限内制定、颁布并在本辖区内施行的合作金融规范性文件。我国省级地方权力机关结合本地区合作金融发展的实际情况制定了一定数量的合作金融地方性法规。但是由于我国实行金融事业的全国统一管理，合作金融地方性法规数量较少，它并不是我国合作金融法律体系的主体。
（四）农村合作金融规章
农村合作金融规章包括农村合作金融部门规章和农村合作金融地方政府规章。合作金融规章是指合作金融主管机关合作金融法律和合作金融法规制定的规范性文件。我国的合作金融业在历史上主管机关更换了多次，这些机关曾先后制定了若干相关的规范性文件，如《农村信用合作社等级管理试行办法》（中国农业银行，1995）、《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》（国务院农村金融体制改革部际协调小组，1996）、《农村信用合作社管理规定》（中国人民银行，1997）、《农村信用社安全设施及管理办法》（中国人民银行农村合作金融监督管理局，1997）等。此外，部门规章亦包括其他行政部门颁发的与合作金融相关的规范性文件，如《城乡信用社若干税收、财务问题的暂行规定》（国家税务总局，1996）等 。农村合作金融地方政府规章是指具有地方政府规章制定权的地方政府制定的关于本地区农村合作金融的地方政府规章。由于我国对金融事业实行全国统一管理，和地方性法规一样，目前合作金融地方政府规章较少。
（五）农村合作金融组织自律性规范
农村合作金融组织自律性规范是指由合作金融业社团组织，制定的约束其会员的带有自治法性质的规定，如中国农村信用协会（筹办）公布的《信用合作协会章程》。
通过以上分析，可以看出我国的农村合作金融立法相当混乱，合作金融规范性文件的法律层级较低。而最大的问题在于没有统一的农村合作金融法典。
二、我国农村合作金融性质、地位和作用分析
我国经济中的合作金融主要包括农村合作信用社、城市信用合作社等，其中，农村信用合作社是农村合作金融组织的主体。经过50多年的发展。农村信用合作社网点日益普及。随着国有商业银行退出农村地区，农村信用社成为农村地区最庞大和最完备的正规金融组织。《国务院关于农村金融体制改革的决定》和中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》中明确规定：农村合作社是由社员入股组成，实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。这表明我国采用行政法规和行政规章的形式明确确定了农村合作金融机构的法律地位。
在我国经济发展的历史上，农村合作金融发挥了重大的作用，农村合作金融成为我国金融体系的重要组成部分。分析农村合作金融的地位和作用，首先要清楚的认识农村合作金融的性质。合作金融、商业银行以及政策性银行是世界绝大多数国家金融体系的重要组成部分，合作金融与其他金融相比，除了具有共同的特征外，还有自身显著特点。为了防止合作金融的宗旨变异，需要明确合作金融与商业金融的区别：1。从目的上看，合作金融最原始的目的在于根据平等原则，在互助基础上以共同经营方式取得资金，并不着眼于利润最大化；而商业金融唯一的目的在于追求自身利润最大化，融通资金只不过是实现其目的的手段。2。从管理权限上看，合作金融的互助性决定了其管理权限不是以投入资金的分额即股份为单位，而是以自然人和法人为单位实行一人一票制；而商业金融的管理权则绝对由投入资本金额的多少决定，投入资本越多，权限相对越大。3。从利润分配看，由于合作金融服务对象主要是农户、个体工商户和合作企业，合作金融组织的宗旨又不以盈利为目的，所以，利润一般不量化到每个入股者，而是以公共积累的方式增强抵御风险的能力；而商业金融利润的分配基本上按公司法的要求取决于投资者的意志，未分配利润构成各股东的权益。4。从组织系统内部体制安排看合作金融内部组织之间采取自下而上的梯层式控股制，即合作金融以合作制为主，商业金融以股份制为主。
农村合作金融在我国的金融体系中占有举足轻重的地位，尤其是在国务院进行农村信用社改革试点后。2003年，国务院决定在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州和重庆8个省（市）进行农村信用社改革试点，在产权制度、监督管理体制、经营机制和支农服务等方面做了积极有益的探索和尝试。2004年先行试点的8个省（市）农村信用社改革取得阶段性成果，新的监督管理体制基本形成，产权制度改革取得可喜的进步，支农工作得到改进。2004年9月末，全国农村信用社各项存款余额26932亿元，比年初增加2922亿元，增长10。85%，占金融机构存款总量的10。9%；各项贷款余额19974亿元，比年初增加3054亿元，增长15。29%，占金融机构存款总量的10。8%。在农村合作金融机构存贷髋业务快速发展的同时，农村信用社资产质量和经营状况进一步改善。
随着我国国民经济的迅速发展，我国的农村经济在国民经济体系中的地位在降低，农村的就业人口占全部就业人口的比重也在下降。并且伴随着我国的金融体系改革，绝大多数的金融机构向着商业化和股份化的方向发展。由此，很多人认为，农村合作金融已经不是现代金融发展的方向，甚至在我国的发展应该停止了。在理论研究方面，理论界和学者普遍对合作金融的研究不重视，在立法工作方面，合作金融的立法停滞不前，没有任何的进展。理论研究和立法工作是应该为实践服务的，面对合作金融立法和理论研究发展遇到到残酷现实，有必要对合作金融发展的基础进行进一步的分析。合作金融是合作经济的重要组成部分，为合作经济的发展提供服务，所以合作金融是合作经济的子系统；同时，合作金融作为金融体系的组成部分，又是金融体系的分系统。我国当前依然存在合作金融的发展基础：首先，农村经济的发展需要合作金融的支持。目前，我国仍然是一个农业大国，农村经济的发展仍是国民经济发展的基础，而农村经济发展需要资金的支持，而资金的来源无非是财政投资、信贷融资、集体投资和农民自筹这四个渠道。但财政投资限于国家财力难以取得较大增加，集体经济在分田到户时没有相应建立起强有力的积累机制，对农业投资能力也极为有限，而政策性金融又具有来源与运用的特定规定性，商业金融则由于农业贷款的风险较大而不可能成为农村金融的主体。这样，解决农村经济发展所需资金的重任就落在了合作金融的身上。随着社会生产力的不断发展，农村合作经济的不断扩大和农业本身由粗放松散走向集约联合，合作金融必将成为农村金融的主体力量。其次，合作金融在城镇两小经济发展中作用巨大。目前，城市的一些大集体和小全民企业在探索明晰产权过程中日益明确了向合作经济转变的方向，面对蓬勃发展的大量集体、个体经济和合作经济组织，国家银行无力提供及时灵活的金融服务，这为合作金融在城市的发展提供了良好的契机。再次，作为金融体系的分系统，合作金融组织不可替代。一般而言，一国金融制度主要由政策性金融、商业性金融和合作金融三种金融方式构成，金融体系是一个复杂的大系统，在该系统中，各种金融形式功能各异，不能互相替代。政策性银行和商业性银行都有其各自的功能和作用，他们都无法取代合作金融的地位 。
在进行以上的简要分析的基础上，已经清楚的认识到农村合作金融的性质和我国目前农村合作金融发展的基础。通过以上的分析，结合现实农村合作金融发展的现状，简要分析合作金融的作用。农村合作金融组织在经济发展中作用重大，合作金融作为重要的金融形式，无论是在过去，还是在今天都发挥了重要的作用。历史上的作用不再多说。改革开放以来，农村合作金融组织的重要作用主要表现在以下几个方面：首先，为小规模经济发展服务。“小规模”经济的主要成分是中小企业和农户、个体工商户等，“小规模”经济的发展，迫切要求有专门为其提供服务的信用机构，以适应其小型性、灵活性、从属性的特点。当前，我国的商业性金融机构主要为大型企业提供金融服务，“小规模”经济资金实力不够雄厚，经营风险大，难以获得银行的贷款和金融服务，只能依靠地缘优势，通过合作金融组织在区域内获得资金融通。其次，为地方性经济发展服务，农村合作金融机构在业务上的地方性特点，使其深深植根于地方经济的土壤中，我国幅员辽阔，各地经济条件和环境相差甚远，农村合作金融这种区域性组织，可以配合地方政府组织经济活动，根据各地特点，灵活融通资金，扬长避短，增强不同经济区域经济发展的后劲。此外，农村合作金融还可以引导民间信用，促进民间融资活动健康发展。
三、我国农村合作金融存在问题分析
我国目前的农村合作金融机构与规范意义上的合作金融组织在产权形式、经营宗旨、服务范围、管理体制、服务分配等方面相距甚远，已严重偏离合作金融轨道。规范意义上的合作金融组织基本缺位。农村合作金融机构还面临着资产质量低，结算渠道不畅等问题。我国目前农村合作金融组织主要存在以下问题：
（一） 产权形式不符合合作制
合作金融的产权应该是明晰的，各个合作者的产权都要通过量化的股权结构具体表现出来。但实际上，我国农村“合作”金融组织在发展过程中，未能处理好合作制与集体所有制和股份制的关系。产权形式已经与合作制脱离，与集体所有制同化，强调财产归公、集中统一，在财产分配、法人治理结构方面都不能充分体现股东（社员）的所有权。在财产分配方面，没有贯彻“按交易额返还”原则，除有限资金（股息）分红外，盈利很大比重提留为不可分割的集体积累，以公积金、福利基金形式存在。其结果造成积累增长与股东财产关系的淡化和扭曲，否定了合作制所有权关系。
（二） 经营宗旨严重异化
合作金融的经营宗旨是以低于市场成本为社员提供存贷、信息咨询、保险等服务，不以获取盈利为首要目标。但我国的农村信用社与农村合作基金会等合作金融组织已经严重偏离这一宗旨，绝大部分千方百计地追求利润最大化。主要表现在：服务对象几乎不存在社区、社员概念，跨社区、非社员业务占相当大的比重；社员融资成本高，甚至远远高于市场成本；业务范围不仅局限于传统的信贷业务，已越来越倾向于高风险投资业务，诸如债券、股票、房地产等项目，甚至不乏出现违背法规的高利贷现象。
（三） 民主管理流于形式
农村信用社和农村基金会的内部民主管理基本流于形式，绝大部分是采取行政干预式的管理。相当一部分的农村信用社没有设立股东（社员代表大会、监事会、理事会），即使有些已经设立“三会”，其职责和作用也已面目全非。农村信用社的领导干部普遍由管理区干部兼任，或者由农业银行、当地乡镇领导、县联社以及人民银行指定人员任命。非职工社员任职的理事会、监事会成员大多数缺乏最起码的金融管理经验知识，不能履行自己的职责，有的甚至利用自己的职权影响干预信用社的正常经营，以谋求个人或团体利益。民主管理一旦流于形式，只能导致社员离合作金融越来越远，合作金融的优势和特色也随之难以保存。
（四） 股权设置不合理
股权设置不合理主要表现在两方面：一是股金比例过低；二是入股社员结构上不能真正体现农村合作金融组织的群众性。股金比例过低，造成信用社资金状况在很大程度上受储蓄存款升跌的左右，不利于稳定信用社的资金来源；同时资金比例过低也意味着入股群众少，合作金融缺乏群众基础。入股社员的结构问题主要是因为二十年改革给农村经济结构带来了巨大变化，个体经济、私营经济、合作经济的比重不断上升，原来单一的社员结构已不适应农村合作金融的发展。
（五） 资产质量低，金融风险大
资产质量低是我国金融组织普遍存在的问题，但由于农村合作金融的特殊性，在这方面的问题也更加突出，其引发的后果也特别严重。农村信用社本来就存在规模过小、抗风险能力弱的问题，大部分只有几百万甚至几十万元，以这样的规模面对高大40%左右的不良资产率，信用社经济效益滑坡，亏损额增加，金融风险加大也就不难理解了。
（六） 结算效率低，资金汇路不畅
目前，农村信用社的结算基本上是通过农业银行进行的，缺乏自身的结算网络，结算环节较多，资金在途时间长，农业银行经常占压信用社资金、截流汇差，尤其是在农业银行资金紧张的情况下，信用社常常提不到款，不仅影响信用社的正常经营，对信用社的声誉也产生不良影响。
（七） 管理体制不顺
长期以来，农村合作金融机构一直在农村银行的直接领导和管理下经营，官办色彩浓厚，经营上趋利性强，实际上已经成为农业银行的基层营业网点，其资金、业务、人事管理都受制于农行。农村合作金融机构与农行脱钩后，管理体制方面虽然迈出了实质性的一步，农村合作金融机构主要由县联社和各级农村金融体制改革办公室负责管理和领导，但这样的管理体制容易导致管理上的“真空”。一是县联社本身成立的时间短，资金实力弱，对具有独立法人资格的信用社缺乏管理权威，很难实施有效管理。二是农村金融体制改革办公室并不常设县级机构，地、市一级虽有机构，但负责对信用社管理的人极少，根本无法管理网点多、量大面广的农村合作金融机构的日常业务。三是各种关系尚未理顺，行政干预依然严重。
通过以上的分析可以看出，我国农村合作金融存在着极为严重的问题。问题产生既有历史上的原因，但主要是制度上的原因。因此我们要重构我国农村合作金融制度。
四、我国农村合作金融立法必要性分析
农村合作金融体制改革和农村合作金融制度的重构要求我们必须加强农村合作金融立法。农村合作金融应该受到国家专门法律的保护。只有通过立法，总结以往改革成果，才能将实践证明行之有效的农村合作金融政策法制化；只有通过立法，才能明确农村合作金融组织的管理体制，界定农村合作金融组织的管理体制。农村合作金融立法是维护和保障农村合作金融组织合法权益的需要。农村合作金融立法也是完善我国金融法律体系的需要。面对即将到来的新的经济发展形势，农村合作金融有许多新的企盼，农村合作金融迫切的呼唤统一的农村合作金融法律的出台。
(一)制定统一农村合作金融法律是促进农村合作金融机构改革发展的需要。目前，我国的农村合作金融机构改革工作正有序进行并取得初步成效。从长远的发展来看，我国应尽快启动合作金融立法，通过立法，总结以往改革成果，将实践证明行之有效的合作金融政策法制化；通过立法，明确农村合作金融机构的管理体制，界定农村合作金融机构民主管理、行业自律管理、人民银行监管以及同地方行政机关之间的法律关系，规范各自的权利、义务和职责范围，运用法律手段为农村合作金融机构保驾护航，进一步促进农村合作金融事业健康、稳定的发展。
（二）制定统一农村合作金融法律是维护和保障农村合作金融机构合法权益的需要。由于各方面因素的影响和制约，农村合作金融机构长期积累下来的金融风险逐渐显现。由于缺乏相应的立法，农村合作金融机构的合法利益被侵犯的情况时有发生。我国的农村合作金融机构在法人结构、组织形式、经营原则、服务宗旨等方面均有别于商业银行和其他金融机构，其分散弱小、自身抗抵御侵权与风险能力弱的特点，则更需要立法上予以特殊保护。通过健全立法，明确农村合作金融机构的性质、地位、组织形式和权利义务，明确农村合作金融机构设立、变更、终止的原则与条件，明确社员与股金构成和财务分配等。同时，通过立法来有效规范、约束职工和各级管理人员的行为，从内部防范侵犯农村合作金融机构权益的发生，为农村合作金融机构的安全营运创造良好的内外部环境。
（三）制定统一农村合作金融法律是健全和完善我国金融法规体系的需要。合作金融已经发展成为我国金融体系中一支独立发展的重要金融力量。但由于各种各样因素的影响制约，农村合作金融的立法工作始终未能提上正式的立法日程，而更多的是通过内部政策及行政规章来调整相应的关系，缺乏系统性、稳定性和权威性。国务院先后发布了《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》，中国人民银行虽先后制定发布了《农村信用社管理规定》和《农村信用社县级联合社管理规定》，但其作为行政法规和行政规章，法律层级相当低，法律效力较弱，缺乏相应的权威。我国正在建设社会主义法治国家，依法治国就是要将所有的重要国家事务和社会经济事务都纳入到社会主义法律所调整的范围中来。如果我国的社会主义法律体系缺少了对农村合作金融这一重要的经济领域的调整，那么我国的法律就是不健全的、法律体系就是不完整的。具体到我国的金融法律体系来说，那就是我国金融法律体系的不完整、不健全。关于农村合作金融，仅仅有国务院的行政法规和中国人民银行的行政规章是不够的。无论是立法的效力等级和立法的权威性、准确性、科学性，行政立法都远不如权力机关制定的专门性法律。立法的重要性应该与调整对象的重要性想匹配。通过前面的分析，可以看出农村合作金融具有相当重要的地位和作用。农村合作金融的重要地位和作用使得有足够的理由制定专门性的法律。而农村合作金融存在的大量严重问题使得合作金融立法具有迫切性。因此我国应当尽快将农村合作金融立法纳入到全国人大常委会的立法日程中来。制定农村合作金融法律，将填补我国关于合作金融的立法空白，进一步完善我国金融法律体系。
章剑生 浙江大学法学院 教授

关键词: 行政复议/立法目的/司法化
内容提要: 行政复议立法目的统帅行政复议法的基本原则，并衍生出行政复议的所有具体规范。从《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）到《行政复议法实施条例》（2007），行政复议与行政诉讼的关系从“依附”到“独立”，进而，行政复议立法目的也从“监督”到“解决行政争议”。这种变化也影响到行政复议具体制度的内容。行政复议立法目的是多重的、有层次的，何者为首选需要在个案中予以权衡。“解决行政争议”是实现行政复议立法目的的手段，不是立法目的本身。


一、问题的提出
如果把上个世纪50年代《财政部设置检查机关办法》（1950年1月15日政务院批准）第6条中的“申请复核处理”之规定，当作是“行政复议制度的雏形”的话，[1] 那么行政复议制度史在中国已有半个多世纪了。[2] 统一行政复议制度的建立标志当是1990年的《行政复议条例》。该条例是1989年《行政诉讼法》配套的立法工程，因此《行政诉讼法》框架在《行政复议条例》中的痕迹十分明显。1999年《行政复议法》和2007年《行政复议法实施条例》使行政复议制度从行政诉讼的身影背后走了出来，成为一种独立的法律制度。

晚近的10余年来，一个毋庸置疑的事实是，全国各级行政复议机关受理的行政复议案件数量长期在低位徘徊，并远远低于同期的行政诉讼案件数量。这多少可以说明行政复议的立法目的基本上处于虚置状态，与现实的要求相距甚远。同时我们也可以发现，即使在受理的行政复议案件中，相当高的维持率也多少透露出这个问题的严重性。[3] 早期当行政复议作为行政诉讼的配套工程时，这个问题并那么不引人注目。但是，在21世纪之后行政纠纷骤增、违法行政四处蔓延的社会背景下，行政复议立法目的被重新关注，成为修改行政复议法时不可绕过的基本问题之一。

社会是在不断地变迁，但法律却是相对静止的。观察行政法的现象，既要从法的文本与个案着眼，也要从“大历史”的视角作切口。本文试图通过立法史的视角，分析既有立法文本中所表述的行政复议立法目的，揭示出它在不同时期的内容以及演变过程。本文所要表达的一个基本观点是，行政复议多重的立法目的应当根据不同时期的社会变迁需要调整它们的次序，并根据它们的次序修正行政复议的相关制度，以回应依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析
行政相对人抱怨行政行为的正当做法是通过国家预定的法律程序挑战它的合法性。在法治主义下，这种法律程序主要是行政复议和行政诉讼。如果对行政信访不存有偏见的话，那么它可以作为前两者的一种补充性的法律程序。依照这三个法律程序构建的三个法律制度，分别已有法律、行政法规——《行政诉讼法》、《行政复议法》和《信访条例》——加以规范，且已经有了多年的实践经验。
立法目的是任何一个法律制度的灵魂。立法目的衍生出法律原则，并借助于法律原则源源不断地形成法律规范，并最终服务于立法目的之实现。立法目的如何设计，决定着法律原则、法律规范的内容表述。因此，面对行政复议在实践中不尽人意的斑斑点点，若要尝试着寻找加以抹去的方案，那么，从行政复议的立法目的着手，行动的方向大致是正确的。有关统一的行政复议制度的立法，它们分别是《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）和《行政复议法实施条例》（2007）。关于它们的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：
法律、法规名称 立法文本内容 排列次序
《行政复议条例》 为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。 “维护和监督”
“防止和纠正”
“保护”
《行政复议法》 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 “防止和纠正”
“保护”
“保障和监督”
《行政复议法实施条例》 为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

“解决行政争议”
“建设法治政府”
“构建社会主义和谐社会”

（一）行政复议制度的法律地位：从“依附”到“独立”
《行政诉讼法》一出台，因其携带了“民告官”这一质朴的道德诉求，在上个世纪90年代初成了社会民众关注国家政法的焦点。因《行政复议条例》是为《行政诉讼法》而生，曾被当作行政诉讼制度上的一个并不起眼的附件，所以，人们对它的立法目的如何表述似乎没有多大的兴趣。其实，从《行政复议条例》的立法目的表述中我们可以发现，它其实是不“甘心”处于行政诉讼的依附地位，否则，它也就没有必要刻意地将行政诉讼立法目的次序在《行政复议条例》中作重新排序，并增加了“防止和纠正”之内容。这种举动可以解释为它想表达与行政诉讼之间有着若干质的区别点。可见，在《行政复议条例》下，尽管行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子，但它已经有了十分明显的“独立”倾向。当时一本基于《行政复议条例》而编写的著作称：“行政复议制度之所以能够独立于行政诉讼制度外得以产生和发展，一个主要原因就是由于它能够在很大程度上将行政争议解决在行政系统内部，从而有助于维护行政机关的威信，提高行政效率。” [4]这个解释者显然已经看到了这一点。

在经过了近10年的实践之后，到了《行政复议法》的颁布，行政复议才被正式确立为与行政诉讼平起平坐的一种独立的法律制度。这倒并不是因为《行政复议条例》升格为《行政复议法》，而是《行政复议法》本身摆脱了对行政诉讼的依附。如行政复议受案范围的规定不再亦步亦趋《行政诉讼法》，使得行政复议具有了自身的独立性。《行政复议法》的立法草案说明开宗明义：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。” [5]国务院法制办在相关文件中也重申了这一立法精神：“从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度认识行政复议法的重要意义，扎扎实实地学习好、宣传好行政复议法行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”“行政复议是行政机关自我纠正错误的活动，有错必纠是行政机关应尽的责任。” [6]可见，《行政复议法》中的行政复议是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。在这种监督制度中，虽然行政复议也有与行政诉讼配套的内容，但它们是次要；虽然行政复议也有“保护权益”的内容，但不妨把它看作是监督的一种反射效果。

（二）行政复议的立法目的：从“监督”转向“解决行政争议”
进入21世纪之后，随着城市房屋拆迁、农村土地征收的不断扩展，官民矛盾十分突出，严重影响了社会稳定。由于行政复议定位于行政机关“内部自我纠正错误”，结果它的“官官相护”的社会形象越来越高大，压垮了社会民众通过行政复议获得权利救济的信心。除非提起行政诉讼依法必经复议程序，否则行政相对人一般不会轻易启动行政复议程序，寻求权利救济；行政相对人即使动用了行政复议程序，有时也是为获取有利于行政诉讼的证据材料。而在行政机关内部，由于上下级机关之间在GDP政绩观的利诱下，自觉或者不自觉地结成了一个利益共同体。在这个利益共同体的各方努力下，行政复议“内部自我纠正错误”的立法目的也经常在它的“内部程序”中“流产”。行政复议制度其实已经到了外部不能“保权”，内部不能“纠错”的窘境，成为依法行政的“鸡肋”。
由违法的行政活动引发的社会民众不满情绪，日积月累逐渐形成了一股强大的影响社会稳定的压力。中央决策高层审时度势，提出应对这一社会矛盾的一系列重大决策。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。这一党政联合发文所透出的信息是，行政争议数量的急剧高升，且在现有法律制度框架中得不到有效的化解，已经成为社会不能稳定的根源。2007年的《行政复议法实施条例》为了回应、落实这个“意见”的精神， [7]不以自己属于下位法的地位为限，另行拟定了行政复议的立法目的。这在立法史上也尚属罕见。在《行政复议法实施条例》之下，“行政复议是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点。” [8]至此，在没有修改《行政复议法》的前提下，通过《行政复议法实施条例》实现了行政复议立法目的之转换。之后，这一被改换的行政复议立法目的在“大调解”中又获得了进一步强化，同时也成为行政复议“创新”的合法性依据。

三、从立法目的演变中读出的内容
（一）“监督”抑或“保权”
行政复议的立法目的之一是监督行政机关依法行使职权，这在立法层面上一直是一种主流观点。 [9]“监督”具有维护法制统一的功能。在法制统一下个人的合法权益因此受到保护，属于“反射效果”。“保权”（即保护权利）在《行政复议条例》和《行政复议法》中也被列于立法目的之中，与《行政复议条例》相比，“保权”在《行政复议法》立法目的的次序被前移到第二位，表达了立法者旨在提升行政复议的“保权”功能。 [10]

令人奇怪是，《行政复议法》虽然提升了“保权”的立法目的，但是，它的制度设计却主要是为“监督”，并具体转化一种内部纠错制度。作为一种内部纠错制度，行政复议程序运行明显呈公文行政化，如行政复议决定书的层级拟稿、审核与签发等。在这样的法律程序中，“保权”的立法目的难以实现，依法办案也难以保障。 [11]因为，在这样的内部纠错程序中，申请人不能全面介入行政复议程序，并可利用最低限度的程序权利对抗被申请人，从而维护自己的合法权益。可见，《行政复议法》中貌似十分周到的立法目的，却隐含着难以调和的内在紧张。内部的监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制 [12]）与外部的保权关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它挤压在同一法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭，如附带审查的转送等；一些具体制度在实务操作花腔走样，如不准申请人复制且只能看、抄写被申请人答辩材料等。

我们必须承认，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》的确“突出了对申请人权利的保护，……‘维护’、‘监督’、‘防止’、‘纠正’和‘保护’这些关键词的顺序的变化意味着更强调了行政复议对公民权益的保护作用。”。 [13]在这里，无论是推崇“监督”还是“保权”，都无助于行政复议中现实问题的解决。一部法律中多重立法目的并非不可以设置，但需要有协调好它们之间发生冲突之后的权衡准则。

（二）“解决行政争议”是手段抑或目的
当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了“解决行政争议”之后，它与《行政复议法》中的“监督”、“保权”等立法目的又该如何各就各位呢？以这几年的行政复议实务观察看，以“解决行政争议”作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的可能被牺牲。尤其是在“大调解”工作思路的引入之后，在各种“维稳”指标的压力下，“监督”变成了是非不分的和稀泥，“保权”则成为花钱买平安的替换词。其实，“解决行政争议”与“监督”、“保权”之间，应当是一种手段与目的的关系，即通过解决行政争议的手段，达到“监督”、“保权”的立法目的。现在把手段当作了目的，实有本末倒置之嫌。
上述这样的定位并非贬损行政复议在“解决行政争议”上的重要性。事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。但是，如果一味追求行政争议被解决，而不顾解决行政争议的合法性、正当性，那么，即使行政争议被解决了，行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。《行政复议法实施条例》对行政复议立法目的所作的变动，虽然保持了政治上的“正确”性，但是它的合法性是可疑的。当行政复议被加入了“大调解”行列之后，它就成为多种“纠纷调解”的手段之一。过度的功利性追求，只会掏空《行政复议法》立法目的的内容。
（三）与行政诉讼关系：“司法化”