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福建省厦门市人民政府


厦门市人民政府关于办理人大代表建议、政协提案工作暂行办法
厦门市人民政府



第一条 为使各级人民政府加强同人民群众的联系，接受人民群众和社会各界的监督，促进政府各项工作的开展，推进社会主义民主和法制建设，切实做好人大代表建议、政协提案的办理工作，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定和《
福建省人民政府关于办理人大代表建议、政协委员提案工作暂行办法》的精神，结合本市实际情况，制定本暂行办法。
第二条 本办法适用于我市各级人民政府及其所属部门办理人大代表建议、政协提案工作。
第三条 人大代表建议，系指各级人大代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的各方面工作的书面建议、批评和意见，以及经大会主席团审议决定，作为建议处理的议案。
政协提案，系指各级政协委员和参加政协的单位（包括民主党派、人民团体、政协专委会）就国家大政方针、地方重大事务和群众生活的重要问题，向本级政协全体会议或常务委员会提出的，经提案委员会审查立案的书面意见和建议。
第四条 各级人民政府及其所属部门负责办理上一级和同级人大、政协转来的建议、提案，需由下属单位承办的，要及时转办，办理结果应由转办部门综合答复。
对省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省政府办公厅交办的全国、全省人大代表建议和政协提案的签复，由承办单位拟文报市政府办公厅，统一由市政府办公厅行文答复代表或委员（单位），同时抄报省政府办公厅和省人大常委会办公厅或省政协办公厅，并抄送承办单位。
对市人大常委会办公厅、市政协办公厅交办的建议和提案的答复，由承办单位将办理结果按格式要求一式三份分别报送市人大常委会办公厅和市政协办公厅，由两个办公厅分别转送代表、委员和市政府办公厅。
第五条 各承办部门和单位接到交办的建议和提案后，如果认为交办的建议、提案不属于本单位办理，应在十日内退回交办单位并说明理由，不得自行转给其它单位。
第六条 各级政府及其所属部门办理建议、提案，必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，切实加强领导，做到认真负责、实事求是、注重实效，确保办理质量。各级政府办公厅（室）和各承办单位要有一位领导分管，把这项工作列入重要议事日程。要确定承办部门和人员，承办人员要
相对稳定，以保持工作的连续性。要经常检查、督促具体承办人员按期完成办理任务。
第七条 各承办单位要建立健全办理制度和程序。办理程序包括接办、分类、登记、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、上报、立卷、归档、统计、总结等环节。
第八条 各承办单位接到交办的建议、提案后，应于三个月内办理完毕。个别难度大不能如期答复的，应事先向交办机关说明理由，但正式答复最迟不得超过六个月。
第九条 建议、提案需要两个以上单位联合办理的，主办单位应主动与协办单位联系，协办单位要积极配合，共同协商办理意见，由主办单位负责答复。分办的建议、提案，应由承办单位分别办理，分别答复。
承办单位对内容相同或基本相同的建议或提案，可以并案办理，但要分别答复。
第十条 办理工作要注重解决问题。对建议、提案提出的问题，根据政策规定，财力物力的实际情况，凡是有条件解决的，应认真研究抓紧解决；因条件限制一时不能解决的，要积极创造条件逐步解决，不要轻易划入不能解决的范围；确实不能解决的，要实事求是地说明理由，耐心细
致地做好解释工作。
若遇建议、提案所提问题，虽属本单位业务范围，但需报请上级审批决定的，应及时请示，然后将办理结果一并答复；对比较复杂、牵涉面广的问题，要加强调查研究，认真倾听有关方面的意见，主动与代表、委员联系，共同协商处理办法；各承办单位分管的领导，对已答复要解决的
问题，应督促检查落实。
第十一条 承办单位应认真写好答复，具体要求是：内容要符合国家法律、法规和党中央、国务院有关政策、规定，符合实际情况，有的放矢，切忌说空话、套话、大话；行文语气要诚恳、谦逊，文字要通顺、精炼；行文要按照市人大常委会办公厅、市政协办公厅规定的格式书写。
第十二条 所有承办单位的答复，都必须经各单位办公厅（室）主任审核，然后由主管领导签发，并加盖公章。
办复后，应把建议和提案的原件、复文稿件以及办理过程的其他有关材料集中立卷，归档保管。并认真做好办理工作情况的分析统计、逐件核对，发现漏办、转错等问题的要及时纠正。
第十三条 要做好信息反馈工作，采取各种形式与人大代表和政协委员保持联系，征询他们对办理情况的意见，如对答复不满意的，有关承办单位应认真再作研究处理，并负责答复。各承办单位办公厅（室）要加强同人大和政协办事机构的联系，互相配合，做好办理工作。
第十四条 各级人民政府及其所属部门在每年的建议、提案全部办理完毕以后，要认真进行总结。其中承办建议、提案数量在十件以上的单位，应在全部办理完毕后，向本级人民政府办公厅（室）报送书面总结。省人大代表建议和省政协提案的办理情况，由市政府办公厅按有关规定向
省人大常委会办公厅、省政府办公厅、省政协办公厅报送书面总结。
第十五条 各级人民政府及其所属部门，对办理建议、提案工作成绩显著的单位和承办人员，给予表彰奖励。对丢失积压建议、提案或在办理工作中相互推诿、敷衍塞责、贻误工作造成不良影响的，要分别情况给予责令检查、通报批评，直至行政处分。



1992年4月30日
初探惩罚性赔偿在美国环境侵权中的适用

作者： 杨瑞英

内容摘要：环境侵权是一种特殊的侵权形式，对这种形式的侵权各国适用的救济方式各异，其中惩罚性赔偿是美国环境侵权司法中比较有特色的一项制度。本文正是基于环境侵权的特殊性，重点研究美国的惩罚性赔偿制度，介绍此制度在美国环境侵权中的适用现状，分析其适用条件，并结合案例探究确定惩罚性赔偿金额时需要考虑的因素。在此基础上，提出本制度在目前遇到的一些问题及其解决之道。希望能对我国的环境侵权纠纷处理提供些许参考素材。

关键词：惩罚性赔偿 同质赔偿 补偿性赔偿 环境侵权

一、引言
环境侵权问题已经提出多年，学者们围绕着传统侵权理论和现代环境问题的关系苦思冥想，试图将两者“巧妙缝合”起来。但是从一开始我们就似乎忽视了一个本质问题——环境侵权和传统侵权究竟有什么差距。如果说环境侵权是一种特殊的侵权类型，那么从本质上讲环境侵权仍然没能跳出侵权理论的范围。环境侵权的体系应该构建在侵权法的体系之下。那么，我们所要做的便是对环境侵权的特殊性进行研究，而这些特殊性中一个核心的问题便是环境侵权之后的赔偿问题。
一般情况下，民事侵权遵循同质赔偿的原则，即赔偿的数额应以受害人的实际损失为标准，不允许惩罚性赔偿的运用。环境民事侵权是民事侵权的一种特殊形式，具体指由于环境污染或破坏而导致的对特定或不特定的人的生命、健康、财产、精神及环境权益的损害。在大多数国家中，按照一般的民事侵权同质赔偿原则，人的生命、健康、财产的损害基本可以得到赔偿；而精神和环境权益的损害则因无法确定而被排除在赔偿之外。这种现象的存在，一方面不利于受害者的救济和环境权益的保护；另一方面放纵了一些恶意或疏忽大意的环境侵权者。为了解决这一问题，美国在环境民事侵权诉讼中大量适用了惩罚性赔偿。本文正试图对这一问题进行探讨。
二、美国惩罚性赔偿概观
惩罚性赔偿(punitive damages)，在英美法系国家又被称为示范性赔偿（exemplary damages），它最早始于英国，现代以来盛行于美国（据统计除了密执根州等四州外基本上都认可此种制度）。《布莱克法律词典》（Black’s Law Dictionary）将惩罚性赔偿定义为：“当被告对原告的加害行为具有严重的暴力压制、恶意或者欺诈性质，或者属于任意的、轻率的、恶劣的行为时，法院可以判给原告超过实际财产损失的赔偿金。”这一定义侧重于解释侵权行为的特殊性质，也就是说惩罚性赔偿之所以能够超过实际财产损失，是因为侵权行为所具有的暴力压制、恶意、欺诈或任意、轻率等特殊性质。《Law dictionary for nonlawyers》对其定义为：“法院判决某人承担因特定的恶意或故意方式而致人受损的金钱，这笔钱同实际损失并无关联，它的目的是作为警告并以防类似行为再次发生。”这一定义侧重于强调惩罚性赔偿的预防功能。美国《模范惩罚性赔偿法案》第一节中规定：“惩罚性赔偿指惩罚、预防、或者剥夺行为人不正当获得的利益的赔偿形式”。 美国《侵权行为法重述》第908条关于惩罚性赔偿所下的定义为：“在损害赔偿及名义上之赔偿以外，为惩罚极端无理行为之人，且亦为阻止该行为人及他人于未来从事类似之行为而给予之赔偿；惩罚性赔偿得因被告之邪恶动机或鲁莽弃置他人权利于不顾之极端无理行为而给予。在评估惩罚性赔偿之金额时，事实之审理者得适当考虑被告行为之性质及程度与被告之财富。” 本文就是在上述意义上使用这一概念的。
在美国，虽然学者对于惩罚性赔偿制度一度有过争议，但是它在美国法院的判例中得到了充分的肯定。在1784年的Genay 诉 Norris案中，被告因恶作剧，在原告的酒中掺杂而致使原告受伤害，法院裁决被告承担惩罚性赔偿。这个案件开了美国适用惩罚性赔偿的先河。另外在1851年的Day 诉 Wood Worth 案中，美国联邦最高法院在判决中指出：“……惩罚性赔偿制度因一百多年的司法实践而被确立。”
三、惩罚性赔偿在美国环境民事侵权中的应用
（一） 惩罚性赔偿在环境民事侵权中的适用概况
在美国，环境侵权案件在整个民事侵权体系中所占比率很小，而且环境案件与其它案件在理论上也只有些许不同。但在环境案件中，尤其是在有毒物质侵权中(toxic tort，主要是与石棉或沙虫剂等有毒物质的生产和处理引起的损害相关的)适用惩罚性赔偿时问题就显现出来。这种问题主要是由环境法的两个特性即因果关系的模糊性及赔偿数额计算方法的不确定性引起的。 正是由于这一特性，笔者将环境侵权中适用惩罚性赔偿的问题独立出来进行研究。
自从20世纪70年代，惩罚性赔偿的适用在频率和数量上都有所增加。环境侵权特别是有毒物质侵权中适用惩罚性赔偿的案件增加尤其之快。在1992年的《惩罚性赔偿：事实还是神话？》（Punitive Damages Explosion:Fact or Fiction?）研究报告中指出：得克萨斯、加利福尼亚、伊利诺、纽约四州惩罚性赔偿的适用从1968—1971年的平均800，000美元增加到1988—1991年的平均312，1百万美元，增加了390倍，即使考虑通货膨胀也增加了117倍。第一阶段每个案件的平均惩罚性赔偿额仅仅1，080美元，而第二阶段案件平均惩罚赔偿额达到了778，000美元，相当于第一阶段的整体赔偿金额。
尽管许多环境案件的判决是以过失（negligence）、侵犯（trespass）、严格责任（strict liability,即，不考虑被告有无过失，他都要为其行为承担损害赔偿的责任）等责任理论为基础来判定适用惩罚性赔偿，但许多可以选择适用惩罚性赔偿的环境案件是以“妨害”（nuisance）的模式提起的。在一般的妨害模式下，原告通常是因他人的行为而遭受人身或财产损失的土地所有人或占有人，被告是另一土地过去或现在的所有权人或占有权人。通常，被告占有的土地与原告的土地相邻；这样的案件大多涉及到大气或水污染、噪音、洪水、妨碍等。妨害和严格责任诉讼中包含了能造成人身或财产损害的有毒物质或其它物质的渗漏、泄露、埋藏或处理，这些被统称为“有毒物质侵权诉讼”（toxic tort litigation）。 在美国这种有毒物质侵权诉讼构成环境侵权诉讼的主体部分。

（二） 惩罚性赔偿在环境民事侵权中的适用条件
在环境侵权中适用惩罚性赔偿涉及的问题是，如何在环境保护与企业利益之间进行公共利益选择。解决这个问题的关键，是如何在个人诉讼中建立一个正当的程序以获得公正的处理结果。在美国现行制定法及司法实践中对于惩罚性赔偿的适用条件没有明确具体的规定和注释，而且各个州对此问题的规定互不相同。但根据其司法实践中考虑的因素，可以把惩罚性赔偿的适用条件归结为以下几点：
1. 主观上，需要有被告的故意或疏忽大意。
根据美国侵权行为法重述908条的规定，惩罚性赔偿的目的是惩罚极端无理行为之人，并且阻止该行为人及他人于未来从事该类似的行为；同时惩罚性赔偿首先应该考虑的是被告的邪恶动机（evil motive）或疏忽大意（reckless）弃置他人权利于不顾的极端无理行为。只有疏忽大意或故意地损害行为以及故意违反法律的行为才能适用惩罚性赔偿；意外事故和过失适用补偿性赔偿已足以起到预防和阻止的作用，对这些案件适用惩罚性赔偿是不合适的。 但是在环境案件中，具体判断故意、鲁莽、过失、还是意外事故是比较困难的。另外，基于环境侵权诉讼与其它民事侵权诉讼在证明责任、因果关系上的不同，是否在适用惩罚性赔偿时与其它侵权诉讼也存在不同，笔者不敢武断。在Exxon Valdez 一案的诉讼过程中，陪审团认为事故的发生是因为喝醉酒的船长的疏忽大意（reckless）行为所致，而Exxon知道他的这一行为，并没有让他离开，所以Exxon要承担惩罚性赔偿责任，而不是环境损害的赔偿责任。 这里Exxon只是没有让喝醉酒的船长离开就构成了疏忽大意，而且此案中并没有弃置他人权利于不顾的证明。但法院最终的判决是Exxon 承担了美国历史上最高额的惩罚性赔偿：50亿美元。
2. 客观上，需要有适用惩罚性赔偿的必要。
通常情况下，适用惩罚性赔偿的情形是被告因其行为获得了利益。如前所述，惩罚性赔偿的目的是惩罚被告和防止类似事情的再度发生，如果被告没有从其行为中获得利益，那么只需适用补偿性赔偿就足以达到惩罚和预防的目的。但美国并不是一如既往的适用这一条件。在Exxon一案中，Exxon并没有因其行为获得利益，相反，却损失了价值一亿三千万的油轮和一千六百万的原油。 这样的损失足以达到预防未来再次发生此类事情的效果。但是法院最终还是下达了美国历史上最高额的惩罚性赔偿判决。
3. 需要达到高度的证明标准。
在一般的环境侵权诉讼中，原告的证明责任是有限的，对因果关系的存在一般不承担证明责任，而由被告证明有关因果关系不存在的事实。 而证明标准也只要求达到盖然性即为已足。但在适用惩罚性赔偿的环境侵权诉讼中，原告的证明责任要重于一般的环境侵权诉讼中的证明责任。惩罚是比补偿更加严厉的责任形式，所以需要更高的证明标准来避免错案的产生。其中一个解决的办法是依据《模范惩罚性赔偿法》的规定使用“明确且有说服力”的证据标准。到目前为止，已有28个州通过立法或判例要求原告达到“明确且有说服力”的证明标准来适用惩罚性赔偿。

（三） 环境民事侵权中惩罚性赔偿金额的确定标准
法院在接到环境侵权案件之后，按照原告的诉讼请求，首先要审查是否具备适用惩罚性赔偿的条件，再来确定惩罚性赔偿的金额。美国现行的制定法及最高法院均没有对惩罚性赔偿金额的确定标准作出明确规定。一般认为应该考虑以下几个因素：1.被告应受非难的程度；2.被告因其行为获得的财产；3.惩罚性赔偿与补偿性赔偿之间的比率；4.被告的财产状况。这些因素对于环境侵权惩罚性赔偿并非全部适用，根据美国的司法判例，其在确定环境侵权惩罚性赔偿金额时主要考虑了以下几个因素：
1. 补偿性赔偿与惩罚性赔偿之间的比率。
通常在环境案件中适用惩罚性赔偿都会考虑两者之间的比率，过高的比率不仅不能起到前面所讲的预防作用，也很难实现法律的公平精神。而比率是否合理的标准则依赖于个案的审理。如在Johnansen v. Combustion Engineering,Inc.案中，法院判赔的比例超过了100：1，但是法院认为虽然没有参考环境部门的罚金，也没有专门的机构鉴定 ，也没有对应受非难性程度的考察，以及致害程度的参考，但当赔偿金是小额的而行为的应受非难性并没有超过惩罚性赔偿金所许可的巨大数额时，这种最大范围的许可惩罚性是可以理解的。
2. 被告因其行为而获得的利益。
这一点是由惩罚性赔偿的目的决定的，因此无论学者还是法官对这一点均持认同的态度。一般情况下，惩罚性赔偿金应该起到的作用是，不让被告因其行为而获得利益（这些利益包括规避法律所得及其恶意或疏忽大意行为所得）。Alexander Volokh认为，惩罚性赔偿的金额为：被告因其行为所得利益减去补偿性赔偿、行政处罚及其它罚款后的余额。并且认为，被告在没有获得利益时，不应对其处以惩罚性赔偿，他不赞同Exxon案的判决，因为被告在那次事故中并没有获得利益。
3. 被告的财产状况。
对于这一点争论颇多。反对者认为，无论侵权者的财力如何，只要侵权行为成立且应该适用惩罚性赔偿，就不应该区分其财产状况。在BMW of North America, v. Gore案中确立了三个原则，其中一点强调，惩罚性赔偿金额的判定并不需考虑侵权人的经济能力，而只要损害的赔偿数额与阻却违法行为的发生相协调即可。但是大多数法院在确定惩罚性赔偿金额时都允许陪审团考虑被告的财产状况。在Haslip案中，由阿拉巴马州的法院审理时，陪审团未被告知被告的财产状况，但美国上诉法院第四巡回法庭要求陪审团在确定赔偿金额时考虑被告的财产状况。加利福尼亚最高法院认为：陪审团知悉被告的财产是非常必要的，而且原告还必须提供这方面的证据。在Exxon案中，法院判决被告负担5亿美元的惩罚性赔偿金额也考虑了被告的财产状况，这个数额相当于被告一年的盈利。法院认为对于被告来说这算不了什么，因此这个结果是合理和适当的。
四、环境民事侵权中适用惩罚性赔偿存在的问题及其完善
虽然近几年来，美国在环境民事侵权中适用惩罚性赔偿的案件越来越多，但其问题也是层出不穷的。
首先，按照民法原理，预防损害发生、补偿损害结果是其基本精神，惩罚应属刑法范畴，将其纳入民法领域是否合适。另外将罚金付给原告是否公平合理。一般认为，环境侵权具有一定的潜伏性、长期性，而且受害人的精神利益往往受到损害，按照普通民法侵权同质赔偿原则，被告的精神损害很难获赔，适用惩罚性赔偿可以弥补这一缺陷。但是如果法律直接规定，环境侵权中的精神损害应该获得赔偿。这就等于扩大了受害人获赔的范围，而仍然符合民法同质赔偿的精神，其效果和获赔效率可能会更高。
其次，对惩罚性赔偿金额的确定更多地依赖于陪审团的自由裁量。从前面提及的对四个州的统计可以看出，惩罚性赔偿金额越来越多，而且法院最后的判决基本不明确说明判赔的理由，这就很容易产生不公平的判决结果。针对这一情况，一些州已经通过法律规定来限制惩罚性赔偿的金额。新泽西州将金额限定于35万美元或五倍于实际损害之内。路易斯安那州在1996年已经取消了惩罚性赔偿。另外16个州也都进行了相似的改革。
最后，就实际效果来看，根据美国环境法学者Kip Viscusi 的实证调查，对于有毒化学物质污染的事件，对侵权人处以惩罚性赔偿金的那些州中和未实行的相比，并不能取得明显的效果，后者的环境污染案件发生比率仍然低于前者。 特别是在市场经济发达的美国，政府和经济的双重作用已经足以达到在填补损害的同时防止同类事件再次发生的可能性。同时，适用惩罚性赔偿时基本不考虑被告对事件的控制能力，均要求被告对其行为承担责任，明显偏向于受有损害的一方，很难保证经济公平背后的道德公平和法律正义的实现。
五、结束语
我国目前对惩罚性赔偿的规定仅限于《消费者权益保护法》第49条的双倍赔偿，其适用条件也作了比较严格的限制，说明目前我国对惩罚性赔偿的适用还处于探索阶段，对其理论的研究还有待进一步的深入。目前，我国的环境法律已经发展到一个全新的阶段，有些环保法律甚至处于世界领先地位，但对于环境侵权的纠纷处理及其赔偿的规定还是一个薄弱环节。这就需要我们集思广益，多多研究外国环境法律中这方面的制度，取其精华，弃其糟粕，拿来为我所用。本文只是出于这样一个初步的想法，首先对美国在环境民事侵权中适用的惩罚性赔偿制度进行了粗浅的研究，希望能起到抛砖引玉的功效。