厦门市工业产品实行“五不准”的暂行规定

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陕西省铜川市人民政府


铜川市建设工程质量管理办法


（1996年11月１日铜川市人民政府发布）


第一条 为了提高建设工程质量，加强建设工程质量的监督管理，根据建设部《建设工程质量管理办法》。特制定本办法。
第二条 本办法所称建设工程，是指房屋建筑、土木工程、设备安装、管线敷设等工程。
本办法所称建设工程质量是指有关法律、法规、技术标准。设计文件和合同中对建设工程的安全、适用、经济、美观等方面的综合要求。
第三条 凡在本市行政区域内从事建设工程活动的单位，均应遵守本办法。
第四条 市建设行政主管部门负责全市建设工程质量管理监督工作。具体业务由市建设工程质量安全监督站负责实施。
县区建设行政主管部门负责本行政区域内的建设工程质量安全管理工作。
行业主管部门负责本行业建设项目中特殊专业工程的工程质量监督管理工作。
第五条 建设工程质量实行政府监督、社会监理和企业保证相结合的制度。
第六条 一切单位和个人有权就建设工程质量问题向建设行政管理部门及其它有关部门检举和控告。
第七条 建设工程质量安全监督机构在建设单位办理单位工程监督手续时，应当对勘察设计、施工、监理等单位的资质等级、经营范围进行核查，超越资质等级经营范围的，不予办理监督手续。
第八条 建设工程质量监督机构应当在工程施工中对工程质量进行抽查，对重要部位随时进行监督，发现质量问题，以书面形式责令采取解决措施；在竣工后，根据建设单位的申请及时对工程质量进行等级验核。
第九条 建设单位应对其选择的设计、施工单位和负责供应的设备等原因发生的质量问题承担相应责任。
第十条 建设单位（含房屋开发单位）应当根据工程特点和技术要求，选择资质等级与之相应的勘察设计、施工、监理等单位，并与其签订合同，在合同中明确各方的质量责任。建设单位进行住宅工程建设，应当在具备条件的情况下将煤气管线、电话、电视管线、消防、防盗等配套设施与土建工程同时设计，同时施工。
第十一条 建设单位在工程项目批准后，应当配备相应的质量管理人员，按规定实施建设监理的工程项目应委托建设监理单位进行质量管理。
第十二条 建设单位必须在开工前，到建设工程质量安全监督机构办理有关监督手续，并按照规定缴纳监督管理费，组织设计和施工单位进行设计交底和图纸会审；工程施工中，按国家现行的有关工程建设法律、法规、技术标准及合同规定，对工程质量进行检查；工程竣工后，及时向工程质量监督机构申请工程质量等级验核；工程验核合格后，按照规定向工程档案管理部门移交工程档案，办理交付手续。
未经工程质量等级验核或者验核不合格的工程，不得交付使用，国有资产部门不得批准形成固定资产，房地产监 理单位不予办理房产证。
第十三第条 建设单位不得强行为施工单位提供建筑材料、构配件及指定建筑材料、构配件的生产厂家或供应商。
第十四条 勘察设计单位应对本单位编制的勘察设计文件的质量负责。
第十五条 勘察设计单位必须按其资质等级承担相应的勘察设计项目。提供的勘察设计文件应当符合国家和省有关工程勘察设计标准、规范、规程，满足设计任务书和合同的要求。
第十六条 勘察设计单位不得为建设单位、施工单位指定工程所用建筑材料、构配件及设备的生产厂家或供应商。
第十七条 工程勘察设计成果完成后，勘察设计单位应当参加建设单位或者是建设监理单位组织的图纸会审，做好设计文件的技术交底工作；参加工程地基基础、主体结构（含主要隐蔽工程）和竣工质量验收；参加工程质量事故调查，并提出技术处理方案。
对重点工程、超高层建筑工程以及采用新技术、新结构的工程，设计单位应当向施工现场派驻设计代表。
第十八条 施工单位应对本单位施工的工程质量负责。
第十九条 施工单位必须按其资质等级承担相应的工程项目。按照国家和省有关技术标准、质量验评标准、施工规范、操作规程、设计文件及合同规定，编制工程施工组织设计或方案，并按其组织施工。
第二十条 建设工程不得进行转包。实行施工总承包的工程，总承包单位应当对全部工程质量和竣工交付使用后的保修工作负责；分包单位应当就其分包的工程质量对总承包单位负责。
第二十一条 施工单位应当落实质量责任制，加强施工现场的质量管理、计量、测试等基础工作；抓好职工培训，提 高企业技术素质；对建设工程所用建筑材料、构配件及设备妥善保管，并按照规定进行试验、检验，不合格的不得使用。
第二十二条 施工单位必须按合同的约定的工期组织施工，任何单位或个人不得擅自改变工期。
第二十三条 工程竣工必须符合下列要求：
（一）完成工程设计和合同规定的各项工作内容，达到国家规定的竣工条件；
（二）工程质量符合国家和省有关建设工程质量标准，达到设计文件和合同要求，并经质量监督机构定为合格或优良。
（三）工程所用的设备和主要建筑材料、构件应有产品质量出厂检验合格证明和技术标准规定必要的进场试验报告。
（四）具有完整工程技术档案和竣工图。
（五）已签署工程保修证书。
第二十四条 施工单位应当对竣工交付使用的工程进行 回访和保修，向建设单位作出有关使用、保养、维护的说明，并签署工程保修书，按规定组织回访。
第二十五条 建设监理单位必须按其资质等级承担相应的监理项目；依据国家有关法律、法规和技术标准、规范、规程、勘察设计文件及合同规定，对工程质量进行监理，并按受建设工程质量监督机构的监督。
第二十六条 建设工程质量检测单位必须经省技术监督部门计量认证和省建设行政管理部门资 质审查，方可按受委托对建设工程所用建筑材料、构配件及设备进行检测。
建筑材料、构配件检测所需试样由建设单位和施工单位共同取样送试或者由建设工程质量检测单位现场抽样。
建设工程质量检测单位应当对出具的检测数据和鉴定报告负责。
第二十七条 建筑材料、构配件生产及设备供应单位对其生产或供应的产品质量负责。
第二十八条 工程使用的建筑材料、构配件及设备质量，必须符合下列要求：
（一）达到有关技术标准规定的质量要求；
（二）有检验机构或者检验人员签字的产品检验合格证明；
（三）实行生产许可证制度的产品。有许可证标志、编号、批准日期、有效期限。
第二十九条 建设工程实行质量保修制度和保抵押金制度。
第三十条 工程保修期限从竣工验收交付使用之日起，按照下列规定计算：
（一）民用建筑、一般工业建筑、构筑物的土建工程为1年，其中屋面防水工程为3年，电气管线、上下水管线安装工程为6个月，供热及供冷为1个采暖期或者供冷期；
（二）室外的上下水和小区道路等市政公用工程为1年；
（三）其他工程的保修期限按照国家有关规定或者建设单位和施工单位在合同中规定。
第三十一条 工程在规定的保修期限内，因勘察设计、施工、监理、检测等原因造成的质量问题，由责任方承担质量责任，负担维修费用。
由于地震、洪水等不可抗力造成的工程质量事故及由于使用单位使用不当造成工程质量问题的，不属于质量保修范围。
第三十二条 在工程保修期间因建筑材料、构配件不合格出现质量问题，有关单位按照下列规定承担质量责任；
（一）属于施工单位采购或者经其验收同意的，由施工单位承担质量责任；
（二）属于建设单位采购或者属于建设单位强行为施工单位提供的，由建设单位承担质量责任；
（三）属于建设工程质量检测单位提供错误检测数据的，由建设工程质量检测单位承担质量责任。
第三十三条 工程交付使用前，建设单位按照下列规定从工程结算价款中一次划拨工程质量保修抵押金，存入建设工程质量监督机构在银行开设的专门帐户；
（一）住宅工程按工程造价的3％；
（二）公共建筑按工程造价的1.5％；
（三）其他工程按建设单位与施工单位在合同中确定的比例。
以上三种情况保修抵押金每项不超过50万。
建设工程质量保修抵押金实行专款专用，任何单位和个人不得挪用。
第三十四条 （一）在工程质量保修期内，未出现属于施工单位的质量责任或者虽已出现，但施工单位已返修，经验收合格的，保修期满，保修抵押金本金及利息退施工单位，属于施工单位的质量责任，施工单位应在接到工程保修通知书之日起15日内予以返修。施工单位拒绝返修或者施工单位被撤销的，保修期满，保修抵押金本金及利息拨给建设单位；属于施工单位的质量责任，但建设单位未与施工单位协商，自行委托其他单位返修的，返修费用由建设单位承但，原保修抵押金本金及利息退施工单位。
（二）工程保修期内，市工程质量监督站及县、区分站，均应指定业务部门并设专人接待、登记，处理好用户的质量投诉，查清责任单位和实际返修单位，并认真做好记录，做为保修期返还保修抵押金的依据。
第三十五条 因工程质量责任发生民事纠纷的，当事人可以通过协商或调解解决；当事人不愿协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院起诉。
第三十六条 建设单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府建设行政主管部门予以通报批评，并处以五千元以上二万元以下的罚款。
（一）未按照规定选择勘察设计、施工单位的；
（二）未办理工程质量监督手续而擅自开工的；
（三）未按规定实行建设监理的；
（四）负责供应的建筑材料、构配件的质量不符合现行的技术标准要求；
（五）未经竣工验收，就使用的工程。
房屋开发单位违反本条例规定，除按照前款规定处罚外，可视情节轻重，建议建设行政管理部门责令限期整顿、降低资质等级、吊销资质证书。
第三十七条 勘察设计、施工、构配件生产单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府建设行政主管部门，根据情节轻重，予以通报批评、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书、没收非法所得，并处以五千元以上五万元以下的罚款。
（一）无证的勘察设计、施工、构配件生产单位擅自承接任务的或超越资质等级承接任务的；
（二）勘察设计文件不符合本办法第十六条规定的；
（三）竣工交付使用的工程质量不符合本办法第二十五条规定的；
（四）未按规定实行质量保修的；
（五）由于设计或施工原因造成重大工程质量事故的。
第三十八条 生产和供应不符合本办法第三十条规定要求的建筑材料、构配件及设备的，依照《中华人民共和国产品质量法》的有关规定进行处罚。
第三十九条 罚款使用财政部门统一印制的罚款票据。罚款全额上缴同级财政。
第四十条 建设工程质量监督人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 拒绝、阻碍建设工程质量监督管理人员依法执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安处罚条例》给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向同级人民政府或上级主管部门申请复议，也可以直接向人民法院起诉。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第四十三条 本办法由市建设行政主管部门负责解释。
第四十四条 本办法自公布之日起施行。

自1949年至今，中国宪法政治建设已走过了六十多年的历程。六十多年来的宪政之路，有很好的起点，但也走过很长的弯路；有曲折的过程，重要的是已经形成良好的走势。1949年的《共同纲领》开启了新中国立宪之先风，1954年宪法（“五四”宪法）是新中国宪法政治建设的早期标志，它们共同为中国宪法政治确立了价值和精神、基本原则与制度框架以及发展趋势。但起步不久的中国宪法政治之路并不平坦，在二十年的政治运动中，尤其是“文化大革命”期间，宪法被弃、宪政不存。替代“五四”宪法的1975年宪法（“七五”宪法）和1978年宪法（“七八”宪法）实际上已经不同程度地偏离了建国初期确定的宪法政治发展轨道，甚至背弃了一些基本的宪政精神、原则和制度；1982年制宪及其前后组织法、选举法等宪法相关法的制定，启动了中国宪法政治新的征程。1982年宪法（“八二”宪法）以及随后20多年来宪法的修改和宪法相关法制建设，为中国宪法政治复原和发展夯实了基础。尽管六十多年来的新中国宪法政治发展道路坎坷，有很多教训，但也有经验和成就。最近三十多年的宪法建设取得的显著成就主要表现为宪法规范体系、公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系的不断完善和发展。而正是这些宪法政治基本制度元素的优化和体系化，规定了中国宪法政治的未来走势。中国宪法政治正趋势而行，迈向可以期待的美好未来。

　　一、六十年来宪法政治的曲折之路

　　自1949年《共同纲领》开始到现在，中国宪法政治建设走了六十多年的曲折道路。1949年《共同纲领》的制定开新中国立宪之先风，《共同纲领》是人民共和国奠基之作，是新中国的政治基石，“是目前时期全国人民的大宪章” [1]。作为临时性宪法，1949年的《共同纲领》不仅是民主立宪建国的基本标志，而且是建国初期的一切法制的基础，[2]它确立了新中国宪法政治的良好起点。但斯大林不承认“我们现实的根本大法即共同纲领”，[3]不承认共同纲领的宪法性质和地位，坚持认为“纲领与宪法有重大区别，……纲领主要是说明将来，而宪法则是说明现在”，[4]并建议中国尽快实行全民选举和制定宪法。斯大林的建议以及国内政治、经济和社会形势的变化，促使中共和毛泽东主持制定了“五四”宪法，并实行了全国选举，产生全国人民代表大会。“五四”宪法实现了内容体系的结构化，具备了宪法文本的外观形态，而“国家机构”和“公民的基本权利与义务”的分立，充分体现了其内在的宪政精神。被称为新中国第一部宪法的“五四”宪法，确立了宪法政治体制的基本模式，规划了民主政治的总格局，为中国宪法政治发展构筑了更为坚实的台阶。但是，随着1956年底开始的政治形势的变化，“五四”宪法逐步淡出国家政治生活，基本上处于形存实亡的状态。初步建立起来的民主法制遭到破坏，违宪、反宪现象时有发生，中国实际上进入了近二十年的“无宪”期；在文化大革命行将结束时制定的“七五”宪法和改革开放之前制定的“七八”宪法均存在一定程度的历史局限性。“七五”宪法严重偏离了宪政原理，即使在形式意义上也很不完整。“七八”宪法“左”的政治色彩仍然很浓，而宪政精神明显不足。当然它也在不少方面消除了“七五”宪法上的严重缺陷，并在一定程度上呈现出回溯“五四”宪法的趋向，预示着长达二十年“无宪”期的基本结束。

　　改革开放后制定的“八二”宪法标志着中国宪政发展的历史转折，这部回归“五四”宪法的新宪法复原了宪法的完整框架，恢复了宪政的基本精神和原则。根据有些学者的分析，1982年宪法与1954年宪法相同和相似的部分分别有51条和47条，约占1954年宪法的45.6%和42%；1982年宪法以1954年宪法为基点，在宪法价值观、基本原则、体系内容和具体规范上体现了对1954年宪法的回归、承继和发展。[5]它与其前后出台的人民法院组织法、人民检察院组织法、选举法、国务院组织法等宪法相关法一起，为近三十年来中国宪法政治的稳步发展奠定了基础。在随后的二十多年间，“八二”宪法与时俱进，历经1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，与改革开放、经济发展、社会进步和政治文明同步，不仅文本更加完善，制度更为完备，原则也更为完满。1999年、2004年第三次和第四次修改“八二”宪法，将“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”写进宪法修正案，被视为中国宪法建设最好的进展和国家走向法治的近期重要标志，作为在人民主权原则之后的两项宪法基本原则，突出了法治国家和人权保障的宪政精神，从根本上规定了中国宪法政治的健康走向。不仅如此，以宪法为统帅的法律体系已经形成，以人民代表大会为根本政治制度且以多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基本政治制度的中国特色社会主义政治制度体系由此形成，形成了中国宪法政治发展的制度保障。

　　二、不断完善的宪法规范体系

　　1949年9月27日，在通过《共同纲领》之前，中国人民政治协商会议先行通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》。这是民主立宪建国活动的重要组成部分，是《共同纲领》的配套立法，与《共同纲领》一起构成临时宪法的基本框架。从这样的意义上讲，《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》成为六十年立宪史上最早的宪法相关法。与“五四”宪法相适应，宪法相关法制建设进入一个旺盛期，选举法、组织法等宪法相关法为完善国家和地方政权体系提供了有力支撑。但随着“五四”宪法自1950年代末对政治生活作用的减弱和消失，宪法相关法制建设也几近沉寂，一直到1970年代末才得以恢复重建。自改革开放以来，宪政建设进入了一个不断完备的过程，三十年的建设成就首先表现在宪法规范体系的不断完善上。以“八二”宪法文本为基础，包括四次修改宪法形成的宪法修正案，完善和发展了宪法规范体系的主体部分，除宪法及其修正案外，宪法相关法是不可或缺的宪法渊源，健全和完善宪法相关法因此成为宪法规范体系建设的重要层面，宪法相关法制建设成为宪政建设的重要内容。尽管宪法相关法这一概念在学术界还没有被普遍认可，但国家立法规划、政府白皮书等官方文件已经采用这一术语，在构建法律体系、划分法律部门上具有重要意义。比如，在十一届全国人大常委会五年立法规划中，七个类别共49部法律将进入制定和修改程序，其中第一类为宪法及宪法相关法，涉及村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国家赔偿法等。宪法相关法实际上已经成为我国法律体系中的重要法律部门，在已经形成的法律体系中，宪法是统帅，宪法相关法是主干之一。[6]关于宪法相关法的范围，目前没有明确的界定标准，二○○八年二月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设白皮书》的附录“中华人民共和国现行有效法律分类目录”列举了39件宪法及宪法相关法，除“八二”宪法及其修正案外，还包括城市街道办事处组织条例（1954年）、国籍法（1980年）、全国人民代表大会组织法（1982年）、民族区域自治法（1984年，2001年修正）、集会游行示威法（1989年）、香港特别行政区基本法（1990年）、国旗法（1990年）、国家赔偿法（1994年）、村民委员会组织法（1998年）、立法法（2000年）、反分裂国家法（2005年）、监督法（2006年）等。

　　如前所述，尽管学界和立法界对宪法相关法的概念和外延还没有形成共识，但宪法相关法制建设无疑已经成为中国宪法政治建设的重要组成部分。宪法相关法制建设主要表现在三个方面，一是构建国家和地方政权体系，包括有关国家政权建设的选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法、法院组织法、检察院组织法等；二是构建中央与地方的宪政关系，包括民族区域组织法、香港基本法、澳门基本法等；三是构建政治权利与公民权利保障体系，包括言论自由法、结社自由法、出版自由法、宗教自由法、游行示威法、戒严法等。宪法相关法是宪法规范体系的重要组成部分，完善宪法规范体系必须重视宪法相关法制建设。就第一个方面而言，平等选举和普遍选举是选举制度完善和发展的方向。选举法在最新修改中规定农村和城市人口按同样比例选举代表，消除了城乡在选举全国人大代表的差别和歧视，解决了长期受到质疑的平等选举问题。[7]但仍需加强选举制度建设，为适度控制和相对自由的政治选举提供制度框架。职能定位和分权原则是国家政权组织制度建设基本逻辑。应当尽快启动对全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的修改工作，完善国家和地方权力机关、行政机关的职能和职权体系。人民法院组织法和人民检察院组织法正在酝酿修改，中国特色的司法制度（政法制度）特别是公正、高效、权威的司法体制建设，需要通过修改“两院”组织法定位“两院”角色；就第二个方面而言，维护国家主权、实现国家结构多元化是地方制度建设的基本前提和发展方向。需要尽快制定中央与地方关系基本法，在合理划分事权、财权、制度权的基础上，逐步实现中央与地方关系的宪政化。应当从宪政的角度规划海峡两岸关系，适时制定海峡两岸关系法；就第三个方面而言，根据尊重和保障人权的宪法原则，修改游行示威法和戒严法，适时制定有关保障言论自由、出版自由、宗教自由等方面的法律，应当成为宪法相关法制建设的重要内容。充分重视和发挥宪法相关法的制度构建功能，将宪法相关法律体系建设作为完善中国特色社会主义法律体系的重中之重，对于完善公民政治权利体系、国家政权体系和地方制度体系，对于推进和深化政治体制改革、完善和发展民主政治制度具有重大现实和深远意义。

　　三、不断完善的公民权利体系

　　1949年的《共同纲领》在总纲第四、五、六条比较集中地规定了选举权与被选举权，思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权、女性与男性的平等权以及男女婚姻自由权。有关人民的权利还体现在其他条款上，比如，《共同纲领》第十二条规定：各级人民代表大会由人民用普选方法产生之；第四十九条规定：保护报道真实的新闻自由。禁止利用新闻以进行诽谤，破坏国家人民的利益和煽动世界战争。发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报；等等。尽管《共同纲领》没有使用公民权利术语，有关人民权利的规定也没有形成严谨的体系，但关于思想自由、居住自由、迁徙自由以及新闻自由、普选权制度的规定至今仍然是宪政建设的努力方向。“五四”宪法实现了《共同纲领》宣示的人民权利的体系化，规定了比较完善的公民权利体系。但自1950年代后期，“五四”宪法规定的公民权利体系就失去了意义，政治运动使公民的基本权利根本无法获得宪法保障。[8]文化大革命后期制定的仅有30个条文的“七五”宪法，打破常规地先规定义务再规定权利，公民的基本权利与义务只作了四条规定。“七八”宪法部分恢复了“五四”宪法规定的公民基本权利，并且调整了权利与义务的位次，但仍然保留了公民有“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利的内容。“八二”宪法固化了权利与义务的次序，还在结构上将公民基本权利置于国家机构之前，进一步突出了公民权利的宪法地位，并且基本上恢复了“五四”宪法确立的公民权利体系。1954年宪法用了19条规定公民的基本权利，平等权，选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，住宅不受侵犯，通讯自由，迁徒自由，劳动就业权，休息权，社会保障权，受教育权，科研和文化活动自由，妇女儿童权益的特别保护，申诉权，要求国家赔偿权，对华侨正当权益的保护，等等，构成了比较完整的公民权利体系；1982年宪法用了24条规定公民的基本权利，平等权，选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，人格权，住宅不受侵犯，通信自由，申诉，控告和检举的权利，劳动权，休息权，受教育权，科研和文化活动自由，妇女、儿童的特别保护，对华侨正当权益的保护，等等，基本上恢复了1954年宪法确立的公民权利体系。

　　随着中国宪法政治建设的不断深入，尤其是国家尊重和保障人权、私有财产保护等条款入宪，公民权利体系不断充实和完善。中国政府制定的2009-2010年国家人权行动计划，描述了中国特色的公民权利体系，这个体系由公民与政治权利、经济社会文化权利和特殊群体权利构成。这个体系的主要特色体现在它将经济社会文化权利放在突出位置，通过宪法政治建设促进社会公平正义，以宪政促进民生，将经济社会文化权利视为首要的人权。突出这一特色就需要在“为了人民的幸福和尊严”的意义上解读经济社会文化权利，形成就业、教育、医疗、社会保障等与“尊重和保障人权”的制度关联；这个体系的另一个特色是它将对弱势群体的权利保障作为权利建设的一个相对独立的方面，在这一特殊权利领域中继续贯彻社会公平正义原则；这个体系还有一个重要特色就是将公民政治权利纳入了由“选举权、知情权、参与权、表达权、监督权”构筑的权利框架，通过发展宪法政治改善政治生活，以宪政促进和规范民主，公民政治权利的效应日益凸现。宪法政治与公民权利具有内在的逻辑关系，推进宪法政治建设，需要进一步完善公民宪法权利体系，认真对待思想自由、迁徙自由、罢工自由、环境权等，适时地将它们纳入公民宪法权利体系；需要完善各项权利的内涵与质量，像关注公民财产权、选举权那样促进每一项权利的发展；[9]需要进一步健全和完善公民政治权利体系，强调结社权与选举权、知情权、参与权、表达权和监督权对于宪法政治建设所具有的同等重要的意义。

　　四、不断完善的国家政权体系

　　1949年的《共同纲领》与先期通过的《中央人民政府组织法》对国家政权体系做了比较系统的规定。根据《共同纲领》的规定，中国人民政治协商会议选举中央人民政府委员会，中央人民政府委员会组织最高执行机关政务院、最高军事统辖机关人民革命军事委员会、最高审判机关最高人民法院、最高检察机关最高人民检察署，确立了政权各部分的位阶关系和相互关系准则，形成了过渡性的国家政权体系；“五四”宪法以人民主权为根本原则，人民代表大会制度成为国家政权制度的基础，确立了“一府两院”的国家机关架构和权力关系准则，形成了比较完善的国家政权体系。但是，自1965年1月三届全国人大一次会议至1975年1月四届人大一次会议的十年间，人民代表大会制度陷入瘫痪，整个国家政权体系发生紊乱。“文化大革命”后期制定的“七五”宪法取消了国家主席和检察机关的设置，国家政权体系的完整性受到损害。改革开放后的“八二”宪法恢复和重建了国家政权体系，近三十年来随着宪法制度的不断发展，国家政权体系不断完善，并逐步形成了中国特色的分权制度。作为宪法制度的延伸和具体化，立法法划分了立法机关和行政机关的立法权限，限定了行政机关的立法权能；行政诉讼法确立了中国特色的司法审查制度，形成了审判权对行政权的制约机制；检察机关担负着检察执法和检察监督的职能，其检察权构成一类相对独立的国家权力，具有相对独立的宪法地位。检察监督应当是多面向的，检察监督应当主要面向行政领域，加强对行政权力的监督，这是实现行政权、检察权、审判权关系合理化的主要方向，是检察权制度发展的基本趋势；近几年来有关保障宪法实施、建立违宪审查机构的呼声很高，对违宪审查权作出宪法安排是完善国家政权体系的重大课题。这些制度及其走向体现的分权原则和精神应当充分反映到政府组织法、法院组织法、检察院组织法等宪法相关法中，使其成为国家政权体系进一步完善的指南。

　　中国特色的分权原则应当成为指导政治体制改革的重要原则，它不仅适用于国家政权体系，还应当适用于执政党与国家政权的关系、人民政协与国家政权的关系。在继续完善国家政权体系的过程中，需要关注政党制度宪法化，以宪法相关法的形式确立政党关系、政党组织和活动原则以及执政党和参政党的功能作用等。应当确立执政党与国家政权及其立法权、行政权、审判权、检察权的关系准则，将政党执政建立在国家根本政治制度基础之上，逐步塑造政党政治的宪政属性，实现国家政治生活的宪政化。[10]需要在宪法政治的层面上界定人民政协的职能与责任，建立人民政协在政治体制之中、国家政权体系之外与国家政权的高度关联。人民政协是统一战线组织，是中国政治体制的重要组成部分，在发展协商民主方面发挥着不可替代的作用，这是中国民主政治的重要特色之一。根据1949年《共同纲领》，中国人民政治协商会议第一届全体会议曾经代行全国人民代表大会的职权。自1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协作为中国最广泛的爱国统一战线组织继续存在，在国家政治生活和社会生活以及对外交往中发挥着重要作用。从1950年代末一直到“文化大革命”结束，人民政协的政治地位曾经风雨飘摇。改革开放以来，人民政协在民主政治建设中发挥着积极作用，有效地促进了参与民主和协商民主的发展。近三十年来，学界不断有人主张将人民政协纳入国家政权体系，实现人民政协“上院化”，将人民政协的民主监督法律化，使政协与人大共享立法权，确立新的分权制约机制。这明显是一种与中国政治传统、现行政治原则有一定程度的不同并且多少有些忽略了现有的民主特色和优势的政治设想，是一种政治实践难度较大的理论预设。[11]应当将人民政协与国家政权的关系纳入宪法政治范畴，通过宪法相关法确立人民政协与国家政权的关系准则，进一步突出政治体制的这一特色，规范人民政协参政、议政、协商、监督的职能体系及其实现方式，充分发挥人民政协在协商民主和宪法政治中的角色效应与独特优势。

　　五、不断完善的地方制度体系

　　1949年《共同纲领》和随后的“五四”宪法确立的民族区域自治制度历经波折，随着近三十年国家政治制度的不断完善，已经成为一类中国特色的地方制度；1949年具有临时宪法性质的共同纲领在民族政策一章中用四个条款对民族区域自治制度作了比较完整的规定；1954年宪法在序言、总纲和国家机构一章中更为系统地规定了民族区域自治制度。20世纪50年代末由于受左倾错误的影响，民族区域自治制度的发展出现严重波折，文化大革命期间更是遭受到严重破坏。1975年宪法对1954年宪法确定的民族区域自治制度作了许多删改。1982年宪法继承了1954年宪法有关民族区域自治制度的重要原则和制度，对民族区域自治制度的规定更加充实和完善。根据1982年宪法，于1984年通过并实施《中华人民共和国民族区域自治法》。该法经2001年和2005年两次修改，民族区域自治制度更加完善。民族区域自治制度是一项基本政治制度，同时又是一类具有中国特色的地方制度。上个世纪的后20年，在一国两制思想的实践中，诞生了一种新的地方制度，即特别行政区制度，适用于香港和澳门。中国目前至少存在着两类特别地方制度，它们体现了单一制国家结构下中央与地方的多元关系，体现了不同情形下中央与特别地方不同程度的分权。香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，以及民族区域自治法，已经形成了一个重要的宪法领域，地方自治是这些特别地方制度的基本特征。宪法确立的中国特色的地方制度具有多元化特征，地方制度体系由一般地方制度和特别地方制度构成，一般地方制度就是指一般行政区域制度，特别地方制度包括民族区域自治制度、特别行政区制度等。一般行政区域制度、民族区域自治制度、特别行政区制度的共同主题是中央与地方的关系，中央与一般行政区域的关系同中央与香港、澳门和民族区域自治地方的关系在本质上没有不同，差异表现在中央控制程度和地方自治程度上。可以这样说，地方自治不仅是特别地方制度的基本原则，也应当成为一般地方制度的重要原则。或者可以这样说，中央与各类地方的关系都要遵循主权统一和适度分权原则。

　　完善中国特色的地方制度体系，需要关注一般行政区域制度的创新和变革，有必要从基本政治制度的高度看待特别行政区制度甚至所有中央与地方关系，因为它们体现着国家主权原则并不同程度地确立了地方自治制度。[12]不仅需要明确中央与地方关系的多重关系，明确中央与地方在事权、财权和制度权上的合理划分，适时制定中央与地方关系基本法，在宪法政治的意义上逐步实现中央与地方关系法治化；还需要谨慎推行行政管理体制改革中不断扩展行政部门垂直体制的做法，慎重对待司法体制改革领域关于跨行政区域设置法院、在检察一体化过程中确立垂直领导体制等主张，以避免削弱地方政权的完整性。县级以上各级地方政权是一个由立法权、行政权、审判权、检察权等构成的完整的权力体系，削减任何一种权力要素和职权部门都会不同程度地构成对地方政权完整性的损害。行政管理体制改革中的行政权力上收和实行垂直体制，使地方政府的权力和能力大打折扣，在一定程度上削弱了地方政权的相对独立地位。前几年盛行的跨区域设置法院的主张和建立完全的检察垂直领导体制的观点，局限于司法体制改革的视阈，同样忽视了地方政权的相对独立地位，这类以损害地方政权完整性为代价的司法改革方案并不可取。完善有中国特色的地方制度体系，需要关注特别行政区制度的完善和发展。不仅需要总结香港、澳门基本法的实践经验，正视基本法实施过程中存在的问题，在宪法政治的意义上调适中央与香港、澳门特别行政区的关系；还需要关注台湾地区宪法改革与宪政转型，以及海峡两岸政治关系宪政化。尽管海峡两岸关系错综复杂，“一个中国”原则下大陆和台湾之间存在灵活多样的关系模式，但有一点是可以肯定的，即“一个中国”原则具有政治和法律双重意义。完善中国特色的地方制度体系，需要为国家统一设计完善的政体与全版宪法，这是中国宪法政治建设面向未来的重大课题。

　　结语、中国宪政的美好未来

　　回顾六十多年来中国宪法政治的发展，道路是曲折的；展望中国宪法政治的未来，前景可以期待。1949年《共同纲领》已经成为一份弥足珍贵的历史遗产。这份历史遗产既是制度的又是文化的，不仅在于《共同纲领》本身，还在于《共同纲领》的产生过程，以及以《共同纲领》的形成过程为基础的建国过程，这是一个民主协商的过程，反映了新中国早期宪政所实践的民主和共和思想。近十几年来，代议民主与参与民主相结合、选举民主与协商民主相结合、党内民主与社会民主相结合，已经形成了一股有特色和有气势的民主潮流。这股潮流蕴含着丰富的共和元素，与六十年前《共同纲领》制定过程的共和思想一脉相承。重新泛起的共和思想将对中国宪政建设模式和发展进程产生极为重要的影响。从1949年至今，六十多年来的宪法政治呈现“√”轨迹。在六十多年的宪法建设过程中，尽管有近二十年的“无宪”甚至“反宪”时期，但经历滑坡、走过弯路之后，“八二”宪法基本上接续了“五四”宪法，中国宪政开始了爬坡之旅。改革开放三十多年来，不断加强宪法典的完善和宪法相关法制建设，逐步推动国家权力与公民权利关系转型，逐步完善贯彻中国特色分权原则的横向与纵向权力体制，由此形成的公民权利体系、国家政权体系、地方制度体系等，为中国宪法政治的未来做了坚实的铺垫；依法治国，建设社会主义法治国家，国家尊重和保障人权，已经成为国家的基本治国方略和政治价值观，成为宪法制度建设的基本纲领，成为中国宪法政治发展的引擎和指南；最近几年来，宪法的地位一直处于上升状态，对政治生活的作用也日益明显，“宪法至上”已经由正在普及的观念明确成为政治语言。[13]“宪法至上”的政治认同和“依宪执政”的政治选择将成为宪法政治建设和发展的政治保障。有共同纲领留下的宪法政治文化遗产、“五四”宪法创建并由“八二”宪法承继和发展的政治制度基础、宪法修正案规定的依法治国和人权保障的指向，以及宪法至上与依宪执政的政治保障，中国宪法政治一定会走向人们期待的未来。

　　【注释】

　　[1]《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第434页。

　　[2]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第407页。

　　[3]《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第417页。

　　[4]斯大林：《关于苏联宪法草案的报告》，人民出版社1954年版，第13页。

　　[5]参见韩大元《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第160页。

　　[6]2010年3月8日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大一次会议上作全国人大常委会工作报告指出：以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。2011年10月２７日，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出：中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。