四川省对外劳务管理办法

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一、劳动、社会保障行政行为的概述

　　1、劳动、社会保障行政行为的概念。劳动、社会保障是劳动和社会保障行政管理的简称[1]。劳动、社会保障行政行为是指劳动保障、人事等部门行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。劳动、社会保障行政行为的概念包括以下几层涵义，同时也是认定是否为劳动、社会保障行政行为的要件:（1）是指劳动保障、人事等部门所为的行为。包括行政机关和法律、法规授权的组织所作的行为。劳动保障部门是国家统一管理劳动工作的行政机关，也是当然的对劳动法监督检查行政机关，对所辖区的各企业、个体工商户等贯彻执行劳动法的情况进行监督检查的机构，《劳动法》第九条规定：国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。（2）是劳动保障、人事等部门行使行政职权，进行劳动，和社会保障行政管理的行为。（3）是劳动保障、人事等部门实施的能够产生行政法律效果的行为。劳动保障部门作出一个行为如果不能同时具备上述三个要件就不是劳动、社会保障行政行为，也就不具有行政法上的效力，不能成为行政复议、行政诉讼和行政赔偿的对象。如劳动保障部门作出的行政指导行为、行政调解行为，因不具备第三个要件，即不是劳动、社会保障行政行为。有一点需要特别注意，行政事实行为、特别是行政事实侵权行为，根据最高人民法院的司法解释，可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象，同理，劳动、社会保障行政事实行为、特别是劳动、社会保障事实侵权行为也可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象。

　　劳动、社会保障行政行为的特征。（1）是执行法律（主要是劳动法）的行为。（2）具有一定的裁量性。（3）具有单方意志性，不必与行政相对人协商或征得其同意，劳动保障部门可依法自主作出。(4)是以国家强制力为保障实施的，带有强制性。（5）劳动、社会保障行政行为的内容：赋予权益和剥夺权益；科处义务或免除义务；确认法律事实与法律地位。

　　2、调整劳动、社会保障行政行为的相关法律内容。劳动、社会保障行政行为主要受劳动法调整，劳动法是一个独立的法律部门，自成体系，我国劳动法律体系由四个部分组成，即综合调整劳动关系的基本法，各种单行的劳动法律、法规，部门规章，地方性法规、地方性规章。目前劳动、社会保障行政行为所涉及的法律主要有以下内容：（1）关于劳动合同的定立与解除程序的规定，包括劳动关系的产生、变更和终止的法定形式及由此产生的双方当事人的义务等法律规定。（2）劳动保险制度。劳动保险[2]又称社会保险，是指国家对社会成员在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下，获得物质帮助和补偿的各种措施的总称。劳动保险包括劳动保险的项目和待遇，保险金的来源，工龄的计算方法，各项福利事业的规定。（3）工作时间和休息时间制度。包括标准工作日和工作周的各项规定，对加班加点的限制、休息时间、法定节日、年休假等规定。（4）劳动报酬方面的规定，包括工资等级制度奖励、津贴制度的规定及特殊情况下的工资支付方法。（5）劳动安全与卫生的各项制度，包括各种安全与卫生的技术规程，劳动保护用品的发放标准、各种安全与卫生的管理制度。（6）女工和未成年工的特殊保护办法，包括对女工和未成年工从事有害健康工作的限制，对女工孕期、产期、哺乳期、经期的保护，对的特殊未成年工就业年龄和工作时间的限制。（7）对劳动法的监督检查制度。
二、我国劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因分析

　　我国行政诉讼受案范围也仅限于外部的、具体的、涉及人身权、财产权及与人身权、财产权有关的单方性的行政行为,劳动、社会保障类行政案件受案范围也不例外。目前对什么是劳动、社会保障类行政案件还没有一个准确的定义，笔者认为它是指行政管理相对人认为，劳动保障、人事等行政机关（或法律、法规授权的组织）、行政机关工作人员在行使劳动管理职权、执行劳动法（广义）、监督检查他人执行劳动法过程中，违法作为或不作为侵犯行政相对人人身权、财产权及与人身权、财产权有关的其它权利，向法院提起行政诉讼的一类案件。

　　目前笔者所在法院审理劳动、社会保障类行政案件数量近几年均位于行政案件首位，且有逐年上升趋势。笔者在此列举劳动、社会保障类行政案件主要类型并分析产生行政争议的原因。

　　1、劳动、社会保障行政确认。此类案件主要是工伤行政确认，居劳动、社会保障类案件首位，但就市级社会保障部门每年作出工伤认定近2000件相比，仅有10件左右提起行政诉讼，所占比例还是很小的。工伤确认产生行政争议的原因是多方面的：（1）关于作出工伤认定的依据，大多是抽象粗线条的规定，可操作性不强，易引起行政争议。例《公伤保险条例》既是作出工伤认定实体方面的法律规定，又是程序方面的法律规定，职工是否在工作时间、工作场所、因工作原因受伤规定的操作性不强等。（2）劳动者没有参保。工伤保险和养老、医疗、失业基本社会保险不同，其还不属社会强制保险。一些城镇的用人单位还没有给劳动者缴纳工伤保险费，在此情况下，如果劳动保障部门确认劳动者为工伤，则工伤待遇由用人单位给付，此时用人单位往往以原告资格提起行政诉讼。笔者所在法院审理的用人单位为原告，因不服工伤认定决定提起行政诉讼的，基本是（仅一件例外）劳动者没有参保（工伤保险）的。（3）劳动部门的“居间裁判”地位。在工伤行政确认中，当劳动者与用人单位对是否应该认定为工伤产生分歧时，一方向劳动部门提出申请，劳动部门实际处“居间裁判”地位，劳动部门无论认定与否，总有一方不服，从而产生行政争议。

　　2、劳动、社会保障行政核定。此类案件主要为行政管理相对人不服劳动保障经办机构核定劳动保险金具体行政行为而提起的行政诉讼。就湖北而言，该类案件主要是对工伤保险待遇核定不服引起的诉讼，因涉及道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤涉及工伤保险待遇问题，湖北省《工伤保险实施办法》与《工伤保险条例》的规定不完全一致，《工伤保险实施办法》第三十九条规定，“由于道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤，或者职工工伤涉及其他民事伤害赔偿的，应按照有关规定索取伤害赔偿。获得的伤害赔偿低于工伤保险待遇的，根据用人单位是否参加工伤保险，由经办机构或所在单位补足差额部分。”而《工伤保险条例》并未规定权利人在获得民事赔偿后不再获得全额工伤保险的赔偿。故劳动保障经办机构在核定工伤保险待遇时，涉及法律适用的问题，易行政争议。

　　3、劳动、社会保障行政发放。此类案件主要是行政管理相对人认为劳动社会保障部门不按政策发放或不按时、不按规定的数额发放社会保险金引起的诉讼，即诉劳动部门不履行发放社会保险金法定职责。此类案件在审判实践中遇到的较少，笔者所在法院仅受理了一件要求劳动保障部门按照解放前参加工作并享受供给制待遇的人员履行为其核发基本养老金法定职责一案。产生此行政争议的主要原因是劳动部门履行该职责，适用的多为几十年前的规范性文件，该类文件规定的操作性不强，因行政部门和行政管理相对人对政策的理解不一致，产生行政争议。

　　4、劳动、社会保障行政审批。目前诉劳动、社会保障行政部门不履行办理退休审批手续法定职责案件较多，因退休分为达到法定年龄正常退休、特殊工种提前退休、因病提前退休等，目前审理的此类案件主要是诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责，且有逐年上升趋势主要有以下情况：（1）对职工的年龄认定依据易产生行政争议。行政管理相对人认为职工出生时间的认定应该以居民身份证为准，居民身份证的年龄达到退休年龄，劳动部门就应该为其办理办理退休审批手续。而劳动部门对职工出生时间的认定，是根据劳社部发（1999）8号文第二条第（二）项规定，采取的是实行居民身份证与职工档案相结合的办法，故当职工居民身份证与职工档案记载的出生时间确实不一致时，即产生行政争议。（2）关于特殊工种提前退休审批易产生行政争议。因劳动部门依据的大多为几十年前劳动部的规范性文件，规定不明确具体，操作性不强，易产生歧义。

　　5、劳动、社会保障行政许可。根据有关法律规定，从事某些职业必须在劳动保障部门办理行政许可证，例职业介绍机构、职业培训机构和职业技能考核鉴定机构必须遵守国家有关法律、法规的规定，在劳动保障部门办理行政许可证。办理行政许可证是劳动保障部门的法定职责，当事人或利害关系人认为劳动保障部门违法办理行政许可证、不办理行政许可证均会产生行政争议。

　　6、劳动、社会保障行政(处理)处罚。该类案件主要表现为不服劳动、社会保障部门行政(处理)处罚决定之诉，或诉劳动、社会保障部门不履行行政(处理)处罚法定职责。近年来，常遇到的是劳动保障部门根据《劳动合同法》等法律，对行政管理相对人进行查处的案件。《劳动合同法》实施以来，各地方均存在用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的情况，在劳动者举报投诉后，劳动、社会保障部门进行立案查处或不进行立案查处，用人单位或劳动者不服即产生行政争议。

　　7、劳动、社会保障行政监督。对《劳动法》执行情况的监督检查是劳动、社会保障部门的法定职责，违法作为，或不作为，令行政管理相对人不服，都将产生行政争议。

　　8、劳动、社会保障行政受理。此类案件在行政审判实践中遇到的较多，主要是依法应该由行政管理相对人申请劳动保障部门作出劳动，社会保障行政行为的情况，当劳动部门收到申请后，经审查认为不符合法律规定的受理条件，作出不予受理决定，当事人不服引起行政争议。例已享受养老保险待遇的退休人员，退休后被其他单位聘用，不属于《工伤保险条例》调整范围，不享受工伤保险待遇，对退休人员申请工伤认定的，劳动社会保障部门作出不予受理决定，即产生行政争议。

　　9、劳动、社会保障行政复议。此类案件是因行政管理相对人不服劳动，保障具体行政行为，申请复议，复议机关改变原具体行政行为，以复议机关为被告的一类诉讼案件，例，行政管理相对人，对劳动保障部门作出工伤认定决定不服，前置程序是向本级人民政府或上一级劳动保障部门申请复议，如果复议结果改变了原具体行政行为，行政管理相对人对本级人民政府或上一级劳动保障部门复议决定不服，产生行政争议提起诉讼，行政复议决定就成了被诉具体行政行为，这就产生了劳动、社会保障行政复议行政案件。此类案件在行政审判实践中遇到的较少。

　　10、劳动、社会保障行政撤销。劳动保障部门撤销自已作出具体行政行为撤销，行政管理相对人或利害关系人，认为撤销决定侵犯其合法权益，产生行政争议，向人民法院提起诉讼，这就产生了劳动、社会保障行政撤销行政案件。例如，劳动保障部门撤销工伤认定等等。

　　以上列举了十种常见的劳动、社会保障行政案件类型，及产生行政争议的原因，各类案件之间不是孤立存在的，既有联系又有区别。
三、法院审查劳动、社会保障具体行政行为合法性应注意的问题

　　如何对劳动、社会保障行政行进行合法性审查，从审判实践来看，对劳动、社会保障行政行为的合法性进行审查是由其认定事实的主要证据是否确实、充分，适用法律、法规是否正确，是否符合行政程序，有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。劳动保障部门工作人员在作出劳动，社会保障行政行为时必须做到主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。人民法院应从以下四个方面审查劳动，社会保障行政行为的合法性。

　　1、权限审查。审查作出劳动、社会保障行政行为的机关是否有作出劳动、社会保障行政行为的法定职权，即对其是否存在超越职权进行审查。我国《行政诉讼法》给超越职权的定义是行政机关及其工作人员在执行职务中，行使了法律没有授予的职权或超越法律授予其职权范围的行为。法院审查劳动保障部门是否有作出劳动，社会保障行政行为职权时，主要是通过审查劳动保障部门向法庭提供的证据材料，同时根据原告或第三人提供的证据材料以及法院收集到的证据材料，来判断行政机关是否具有作出被诉具体行政行为的职权。行政登记行为的行政管理职权是由法律、法规及规章规定确定的，审查这一问题时主要是通过审查法律规范来判断登记机构是否有作出被诉具体行政行为的职权。就现在法院受理的房屋行政登记案件情况看，当事人对劳动保障部门的法定职权极少发生争议，笔者在此不作详谈。

　　2、程序审查。即审查作出劳动，社会保障行政行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。不同的劳动，社会保障行政行为，有不同的程序规定，其程序较为复杂的为劳动、社会保障行政(处理)处罚程序。例劳动监察部门接到劳动者关于用人单位未与劳动者签订劳动合同的投诉后，主要程序为：（1）审查后符合立案条件，予以立案，不符合立案条件，不予受理。（2）立案后向用人单位发出相关材料。（3）证据审核。（4）向用人单位发出《劳动保障监察限期改正指令书》，要求用人单位限期改正，并将改正情况以书面形式限期报劳动保障监察支队。（5）如果用人单位未改正上述问题，劳动监察部门即向用人单位下发《行政处理告知书》，告知用人单位，拟对其作出支付劳动者双倍工资，并按规定为劳动者补缴社会保险费的行政处理决定，并告知作出该处理决定的事实、理由、法律依据及其依法应享有的权利。（6）用人单位可进行陈述申辩。（7）查明已建立劳动关系，未同时订立书面劳动合同的（应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同），作出行政处理决定。（8）送达。其它劳动，社会保障行政行为的程序一般不涉及告之、听证等程序。需要说明的是，审查劳动、社会保障行政行为是否存在违反法定程序的问题，既是一个事实问题，也是一个法律问题，所谓事实问题即是行政机关实施具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限；所谓法律问题，行政机关作出具体行政行为程序是否违反法律、法规、规章及其它规范性文件有关程序问题的规定。在诉讼过程中，当事人就程序上的事实问题发生争议是经常发生的，程序上的事实问题由法院通过审查证据来认定。总之，作出劳动，社会保障行政行为必须严格遵循法定程序。达到下述具体要求：符合法定方式，符合法定形式，符合法定手续，符合法定步骤，符合法定时限。

　　3、证据审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。如果劳动、社会保障行政行为认定的事实主要证据不足，也意味着该行为缺乏事实基础，即违反了我国《宪法》“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，属违法行政行为，依法必须撤销或确认无效、违法。在诉讼过程中，当事人就事实主要证据是否确实、充分发生争议是最多的，审判人员如何认定劳动、社会保障行政行为认定的事实主要证据确实、充分是一个值得探讨的问题。笔者认为“事实主要证据确实、充分”必须达到下述要求：案件的事实均有相应的证据证明；各项证据均真实、可靠，并且合法；各项证据对待证事实有证明力，并与待证事实之间具有关联性；各项证据相互协调一致，对整个案件事实构成完整的证明，并能经受住反证的反驳；被诉具体行政行为所依据的事实，必须满足法律预先设定的事实要件。

　　4、适法审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的，关于当事人对适用法律是否准确的争议，主要有两种情况：一是当事人对劳动，社会保障行政行为认定的事实有争议，对适用法律存在争议；二是当事人对劳动、社会保障行政行为认定的事实没有争议，仅对适用法律存在争议。审判机关判断作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确时，主要从以下几个方面审查具体行政行为的法律依据：(1)职权来源的依据即有作出劳动，社会保障行政行为法定职权依据（确保有主体资格）。(2)劳动，社会保障行政行为实际操作程序和法定程序的相关规定。(3)法律规范设定或禁止该登记行为的具体条款。(4)作出劳动、社会保障行政行为相应的其它法律依据。笔者认为，劳动、社会保障行政行为要做到适用法律、法规正确，必须达到下述要求：对具体行政行为所基于的事实的性质认定正确；对相应事实选择适用的法律、法规及具体规范正确，选择的法律依据与更高层次的法律文件不相抵触；根据相应事实所具有的情节，全面地适用法律、法规。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。

陕西省西安市人大常委会


西安市秦岭生态环境保护条例


（2013年6月27日西安市第十五届人民代表大会常务委员会第十次会议通过

2013年7月26日陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）




目　录



第一章　总　则

第二章 规划与保护区划

第三章 保护管理体制

第四章　自然资源保护

第五章　人文资源保护

第六章 开发建设与生态环境保护

第七章 生态补偿

第八章　法律责任

第九章　附　则

第一章　总　则

第一条 为了保护秦岭生态环境，规范秦岭资源开发利用活动，促进人与自然和谐相处，实现经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称生态环境是指影响人类生存发展与其他生物生理特性、生活习性的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和，包括大气、水、土壤、森林、草场、矿藏、野生生物、自然遗迹、人文遗迹以及村镇等。

第三条 本市秦岭生态环境保护范围内从事生态环境保护以及其他生产、经营、旅游、开发建设、管理等影响生态环境活动的单位和个人应当遵守本条例。

本市秦岭生态环境保护范围由秦岭生态环境保护规划确定，以市人民政府公布的四至界限为准。

第四条 秦岭生态环境保护坚持统筹规划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿的原则。

第五条 市人民政府全面负责本行政区域内秦岭生态环境保护工作。

灞桥区、临潼区、长安区、蓝田县、周至县、户县人民政府（以下简称相关区县人民政府）负责本辖区秦岭生态环境保护工作。

秦岭生态环境保护范围内的镇人民政府、街道办事处应当做好辖区内秦岭生态环境保护工作。

市秦岭生态环境保护管理机构负责组织实施本条例。

第六条 市、相关区县人民政府应当将秦岭生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，将秦岭生态环境保护资金纳入财政预算。

建立多种投融资渠道，吸引国内外资金用于秦岭生态环境保护。鼓励社会组织和个人捐助、资助秦岭生态环境保护工作。

第七条 鼓励和支持秦岭生态环境保护科学研究，提高生态环境保护科学技术水平，推广先进生态环境保护技术，促进科技成果转化应用。

第八条 秦岭生态环境保护范围内涉及公共利益的重大决策，应当通过听证、论证、专家咨询、社会公示等形式广泛听取意见，接受公众监督，促进科学决策。

第九条 市、相关区县人民政府应当加强秦岭生态环境保护的宣传教育，普及生态环境保护科学知识，增强公众生态环境保护意识。

每年三月第三个星期为秦岭生态环境保护宣传周。机关、企业事业单位、社会团体、学校以及报刊、广播电视等新闻媒体应当采取多种形式，开展秦岭生态环境保护宣传。

第十条 任何单位和个人都有保护秦岭生态环境的义务，并有权制止、检举破坏秦岭生态环境的行为。

第二章 规划与保护区划

第十一条 秦岭生态环境保护各项规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持开发服从保护的原则，突出秦岭的自然特性、文化内涵和地方特色。

第十二条 市秦岭生态环境保护管理机构应当会同市级相关行政管理部门组织编制秦岭生态环境保护规划、秦岭生态环境保护利用总体规划。

秦岭生态环境保护规划、秦岭生态环境保护利用总体规划由市人民政府批准后实施。

法律、法规规定需要报上级人民政府批准的，从其规定。

第十三条 市秦岭生态环境保护管理机构、市级相关行政管理部门、相关区县人民政府应当根据秦岭生态环境保护规划、秦岭生态环境保护利用总体规划，组织编制秦岭生态环境保护区域规划和专项规划，经市人民政府批准后实施。

第十四条 涉及秦岭开发建设的各类专项规划须经环境影响评价，并与秦岭生态环境保护规划、秦岭生态环境保护利用总体规划相衔接。

第十五条 经批准的秦岭生态环境保护各项规划不得擅自修改。确需修改的，应当按照编制程序进行。

秦岭生态环境保护各项规划经批准后，应当向社会公布，方便单位和个人查阅。

第十六条 本市秦岭生态环境保护范围分为禁止开发区、限制开发区和适度开发区。

海拔2600米以上的区域及世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林林区为禁止开发区；秦岭山体坡脚线以上至海拔2600米之间的区域为限制开发区；秦岭生态环境保护范围内的其它区域为适度开发区。

第十七条 禁止开发区内，实施生态功能全方位保护，不得进行与生态功能保护无关的生产和开发活动，严格控制人为因素对自然生态和文化遗产原真性、完整性的干扰和破坏。

第十八条 限制开发区内，应当以植被、水源地和生物多样性保护为主，恢复植被、退耕还林还草，引导超过区域生态环境承载能力人口逐步迁移。

限制开发区内禁止下列开发行为：

（一）开发商品住宅、别墅及其他形式的房地产项目；

（二）新建宾馆、招待所、培训中心、疗养院、度假山庄等与生态环境保护无关的建筑物；

（三）除国家开发外，新增勘探、开采矿产资源项目；

（四）建设其他与限制开发区保护功能不相适应的项目和设施。

第十九条 适度开发区内，应当以提高绿化面积，发展现代农业、生态旅游为主，可以发展区域生态环境可承载的产业和进行必要的村镇建设。

适度开发区内的开发建设活动应当遵守下列规定：

（一）禁止建设有污染的工业项目；

（二）严格限制房地产开发；

（三）控制各类开发建设活动的空间范围和规模。

第二十条 市秦岭生态环境保护管理机构应当设置保护区域标志、标识和保护设施。

任何单位和个人不得破坏或者擅自移动保护区域标志、标识和保护设施。

第二十一条 市人民政府根据秦岭生态环境保护范围内的区域生态环境承载能力，划定生态敏感区和生态脆弱区。

秦岭生态敏感区、生态脆弱区，采取封闭保护措施，禁止游客等与生态环境保护无关的人员进入。

封闭的时间、区域应当经科学论证，向社会公布。

第二十二条 因防汛、防火、抢险、救灾等原因确需采取紧急封闭措施的，市、相关区县人民政府可以在一定范围内实施。

第三章 保护管理体制

第二十三条 市人民政府设立秦岭生态环境保护管理委员会，负责研究制定秦岭生态环境保护中长期目标，统筹协调秦岭生态环境保护重大事项。

市秦岭生态环境保护管理机构，负责秦岭生态环境保护日常监督管理工作。

相关区县秦岭生态环境保护管理机构在市秦岭生态环境保护管理机构和相关区县人民政府领导下，负责辖区内秦岭生态环境保护具体监督管理工作。

第二十四条 市秦岭生态环境保护管理机构的主要职责：

（一）组织编制秦岭生态环境保护方面的规划，并监督实施；

（二）负责办理秦岭生态环境保护范围内开发建设项目准入手续；

（三）指导监督市级相关行政管理部门和相关区县人民政府做好秦岭生态环境保护工作；

（四）督促检查市级相关行政管理部门和相关区县人民政府依法查处秦岭生态环境保护范围内违规建设和破坏生态环境行为；

（五）组织开展秦岭生态环境保护宣传教育和调查研究，提出政策措施建议；

（六）负责秦岭生态环境保护资金的管理和使用；

（七）依照本条例规定，对相关违法行为进行处置；

（八）市人民政府授予的其他职权。

第二十五条 发展和改革、规划、财政、环境保护、国土资源、林业、水务、农业、建设、交通、旅游、文物等行政管理部门，依据各自职责，依法进行秦岭生态环境保护执法，并重点做好以下工作：

（一）发展和改革行政管理部门应当做好循环经济和资源综合利用等工作，指导秦岭生态环境保护管理机构制定区域产业布局规划；

（二）规划行政管理部门应当配合做好秦岭生态环境保护各项规划的编制工作，并指导规划的实施；

（三）财政行政管理部门负责本级财政涉及秦岭生态环境保护方面的支出和有关政策性补贴、专项资金的监督管理；

（四）环境保护行政管理部门负责环境质量监测和环境污染防治的监督管理；

（五）国土资源行政管理部门负责国土资源的保护和合理利用及地质环境保护的监督管理；

（六）林业行政管理部门应当组织开展植树造林活动，加强森林资源、陆生野生动植物资源及湿地资源的保护；

（七）水行政管理部门负责水资源保护管理、水生野生动物保护、水利基础设施建设、水域及岸线防汛安全管理、河道管理和水土保持工作；

（八）农业行政管理部门负责农业面源污染控制、农业结构调整、农业动植物资源保护工作；

（九）建设行政管理部门负责建设活动的监督管理，监督指导村镇建设、风景名胜区建设工作；

（十）交通行政管理部门负责交通设施的建设、养护和管理；

（十一）旅游行政管理部门负责普查、规划旅游资源，监督指导旅游规划实施，规范旅游市场秩序；

（十二）文物行政管理部门负责文物保护的监督管理，组织制定文物保护措施，监督文物修缮保养，加强文物保护宣传教育。

第二十六条 文化、宗教、气象、民政、公安、城管执法等行政管理部门及有关开发区管理委员会在各自职责范围内，共同做好秦岭生态环境保护工作。

第二十七条 秦岭生态环境保护范围内的世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林林区、风景名胜区、国家植物园和动物园、森林公园、国有林场等管理机构，应当做好其管理范围内的生态环境保护工作。

第二十八条 居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当接受镇人民政府、街道办事处监督指导，做好秦岭生态环境保护工作。

第二十九条 市、相关区县人民政府根据秦岭生态环境保护工作需要，可以组织综合执法；市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构可以接受相关部门委托进行执法。

第三十条 市、相关区县人民政府应当将秦岭生态环境保护工作纳入年度目标责任考核体系。

秦岭生态环境保护目标考核以完成生态环境保护目标责任和公众评价为主要依据，与考核对象类别、区域功能定位相适应，客观、公正反映考核对象的工作实绩，并根据考核结果进行奖惩。

第四章 自然资源保护

第三十一条 市、相关区县人民政府应当按照秦岭生态环境保护规划，采取封育保护、自然修复、人工种植、建立水源保护区、设立繁育基地和种质资源库等措施，扩大林草覆盖面积，涵养水源，保护生物多样性，维护和改善秦岭生态环境。

第三十二条 市人民政府应当对秦岭地质地貌、森林植被、河流水系、生物分布、古树名木、珍稀和濒危动植物等自然资源进行分类调查评价、建立档案。并建立综合信息监控管理系统，对秦岭的气象、水文、土壤、植物、动物和微生物等要素实施动态监测，为制定秦岭生态环境保护各项规划、采取保护措施，提供科学依据。

第三十三条 市、相关区县人民政府应当落实天然林保护优惠政策，划定天然林保护责任区，采取专业管护、承包管护、联户合作等多种管护措施，提高管护成效，促进秦岭森林资源持续增长。

第三十四条 市、相关区县人民政府应当采取组织义务植树、人工造林、封山育林、飞播造林等措施，对荒山、荒地、裸露山体进行补栽补植，提高秦岭森林覆盖率。

第三十五条 秦岭生态环境保护范围内的河流两岸坡地、水土流失严重地区、25°以上的陡坡地，应当按照退耕还林规划逐步退耕还林还草，防止水土流失。

第三十六条 秦岭生态环境保护范围内的新造幼林地、河流两岸坡地、水土流失严重地区、陡坡地和其他需要封山管护的林区，应当封山育林。

市、相关区县林业行政管理部门应当明确封山育林区域四至、封育期限，设置界桩标牌，并向社会公布。

第三十七条 秦岭生态环境保护范围内，应当保护天然草场、草甸，积极开展植树种草、退耕还草，防止草场退化。

严禁任何单位和个人开垦、违法占用秦岭生态环境保护范围内的草场、草甸。

第三十八条 市、相关区县人民政府应当采取保护植被，涵养水源，控制污染物排放，维护管理蓄水、引水、调水和水源地设施等措施，防止水资源枯竭和水质污染。

第三十九条 严格保护饮用水水源安全。秦岭生态环境保护范围内规划的饮用水水源保护区内禁止设立排污口，已有的排污口应当限期拆除。

已建成的厂矿企业、院校、宾馆、饭店、招待所、培训中心、疗养院、度假山庄、乡村旅游设施等，应当限期做到污水、垃圾及其他污染物零排放，并逐步迁出。未迁出前产生的污染物应当自行清运。

有计划、有步骤地实施饮用水水源保护区移民搬迁。

第四十条 市、相关区县气象行政管理部门应当充分利用有利的气象条件，采取人工影响天气等技术措施，开发利用空中云水资源，增加秦岭水源涵养量。

第四十一条 市、相关区县林业、水行政管理部门应当采取改善生存环境，鼓励驯养繁殖，禁止非法经营野生动物及其产品等措施，保护和增殖秦岭野生动物资源。

禁止任何单位和个人非法猎捕野生动物或者破坏其生息繁衍场所和生存条件。

第四十二条 秦岭生态环境保护范围内具有重要科学研究和观赏价值的山崩景观、溶洞等地质遗迹，管护单位应当采取保护措施，规范科学研究和游览活动，保证地质遗迹不受破坏。

第四十三条 市、相关区县人民政府应当建立秦岭植被防火责任制，健全防火制度，落实防火责任，加强防火宣传和用火管理，完善火情监测预警体系，制定火灾扑救预案，建立火灾扑救队伍，配备必要的防火设施设备，做好秦岭植被防火工作。

第四十四条 市、相关区县林业、农业行政管理部门应当加强对秦岭生态环境保护范围内病虫害的监测通报，组织和监督森林等植被的管护单位和个人，采取以生物防治为主，生物、化学、物理防治相结合的综合治理措施，做好森林等植被的病虫害防治工作，防止有害生物的侵入。

第四十五条 市、相关区县相关行政管理部门应当依法做好秦岭生态环境保护范围内泥石流、山体滑坡等地质灾害的防治工作，保护动植物及其生存的自然环境。

第四十六条 在禁止开发区、限制开发区内拍摄电影、电视、广告和音像资料或者举办其他大型活动，举办单位应当就该项活动对秦岭生态环境的影响进行评估，提出相应的环境保护措施，征得市秦岭生态环境保护管理机构同意后，报相关行政管理部门审批。

活动结束后，举办单位应当拆除临时搭建的设施，清理现场、恢复环境。对生态环境及其保护设施造成损坏的，应当予以赔偿。

市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构及相关行政管理部门应当对拍摄单位和举办者的活动进行监督。

第五章 人文资源保护

第四十七条 市人民政府应当对秦岭生态环境保护范围内的文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居、非物质文化遗产等人文资源进行普查，建立档案，列入秦岭人文资源保护名录。

第四十八条 列入秦岭人文资源保护名录的文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居，应当保持其整体格局和空间形态，反映历史风貌。

第四十九条 秦岭生态环境保护范围内古镇古村保护应当保持原有路网格局、街巷特色和名称。

古镇古村内的建设项目，应当符合保护规划要求。新建、改建、扩建建筑物、构筑物的体量、造型和色彩应当体现古镇古村的建筑风格和特色，并与周边景观相协调。

第五十条 秦岭生态环境保护范围内的文物保护单位，应当严格按照文物保护的有关法律、法规，进行保护和管理。

未列为文物保护单位的秦岭人文资源，由相关区县人民政府根据保护对象的特点，划定必要的保护范围，制定相应的保护管理办法，并按要求设立标志，标明其编号、名称、保护级别等内容。

第五十一条 对依法登记的宗教活动场所和有明确文字记载且在历史上有一定影响的宗教遗迹，应当采取保护措施，不得擅自开发，防止人为破坏。

第五十二条 以宗教活动场所为主要游览内容的景区，其所在地的区县人民政府应当协调宗教活动场所管理组织与园林、文物、旅游等方面的关系，维护宗教活动场所的合法权益。

第五十三条 对秦岭生态环境保护范围内的古建筑进行维修，应当遵循不改变原状的原则，保持原有材料、传统结构、形制工艺和历史原貌。

第五十四条 对可能有地下文物遗存的区域，市文物行政管理部门应当依法组织勘察，划定地下文物遗存保护区。

地下文物遗存保护区内禁止进行与文物保护无关的工程建设。

第五十五条 市、相关区县人民政府应当对秦岭生态环境保护范围内的历史事件、地名典故、传统工艺等非物质文化遗产进行搜集、整理、研究、保护和利用。

第五十六条 市人民政府应当将秦岭生态环境保护范围内的历史文化、宗教文化等人文资源与森林景观、地质景观等自然资源进行整合，组织开展秦岭文化研究，发展文化观光旅游。

第五十七条 鼓励设立图书馆、博物馆、历史纪念馆、艺术馆、民俗文化演艺场等文化场馆，展示和宣传秦岭生态环境保护的资料、方法和措施。

第六章 开发建设与生态环境保护

第五十八条 秦岭生态环境保护范围内的矿产资源开发、交通设施建设、村镇建设、旅游设施建设等开发建设活动，应当符合秦岭生态环境保护各项规划要求，实行开发建设项目准入制度。

开发建设项目应当经相关区县秦岭生态环境保护管理机构初审，报市秦岭生态环境保护管理机构办理项目准入手续后，按照有关规定办理其他审批手续。

房地产开发项目，建设单位应当将准入申请报市秦岭生态环境保护管理机构审查，由市秦岭生态环境保护管理机构提出意见，经市人民政府批准后，方可办理项目准入手续。

第五十九条 秦岭生态环境保护范围内的开发建设项目开工前，应当按照法律、法规规定，进行环境影响评价、编制水土保持方案、办理节能评估和审查等手续。

开发建设项目应当按照有关规定配套建设防治污染和其他公害的环境保护设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第六十条 经批准的开发建设项目，在施工过程中，应当保护秦岭地质地貌、森林植被、河流水系、文物古迹等自然、人文资源，施工产生的弃渣应当现场回收利用或者运输到指定地点进行消纳。不得破坏生态景观、污染河流水系，不得向河道、湖泊、水库、林地倾倒沙石等废弃物。

第六十一条 建设单位和个人应当采取有效措施，将对水体、山体和依附山体植被的破坏控制到最低限度，边开发建设边恢复，履行治理义务。因开发建设造成生态环境破坏和地质灾害的，建设单位应当依法承担治理和赔偿责任。

第六十二条 适度开发区内严格控制建筑密度，可以点状组团建设以旅游度假、休闲养生、新农村社区为主的项目。开发建设项目应当注重建筑风格、建筑色彩与自然环境的相互融合，做到显山、露水、透绿，体现地域及自然山水特色。

第六十三条 严格控制环山路南北两侧建筑高度。

环山路以南建筑高度应当为低层，建筑高度总体不超过9米，个别建筑轮廓不超过12米。

环山路以北500米建筑高度控制为低层，建筑高度总体不超过9米，个别建筑轮廓不超过12米；500米至1000米建筑高度总体不超过12米，个别建筑轮廓不超过15米。

第六十四条 在文物保护单位的保护区域内进行工程建设，应当进行考古勘探，建筑风格和高度应当与文物保护区域的历史风貌和周边自然环境相协调。

第六十五条 秦岭生态环境保护范围内不得新建宗教活动场所。禁止开发区、限制开发区内不得扩建宗教活动场所；适度开发区内已有宗教活动场所的改建、扩建，应当符合秦岭生态环境保护各项规划。

第六十六条 市、相关区县人民政府应当根据当地农业资源和农业生态环境状况，合理安排和调整农业产业结构，发展生态农业、观光农业，保护和改善生态环境。

第六十七条 矿产资源开发单位应当采用先进工艺、先进设备，减少矿产资源开发对生态环境的破坏。

严禁超出批准范围、年限开采矿产资源。

第六十八条 加强对秦岭生态环境保护范围内地热水、矿泉水资源的保护。开发利用地热水、矿泉水，应当严格按照批准的开采点、开采量进行，防止水源枯竭。

第六十九条 秦岭生态环境保护范围内调度水资源、建设水库应当按照规定留足生态基流，建设水电站应当在拦河坝上设置生态基流口，保障河流的合理流量、湖泊和地下水的合理水位，维护生态平衡。

第七十条 建设周期长、生态环境影响大的交通工程建设，建设单位应当采取修建野生动物通道等防护措施，减少对野生动物栖息环境的影响。

第七十一条 市、相关区县人民政府应当在秦岭生态环境保护范围内加强污水管网、污水处理厂、垃圾处理场等基础设施建设，规范公共卫生管理，实现污水达标排放和生活垃圾集中处理。

村镇、旅游景区、农家乐经营集中区及其他单位应当建立污水处理设施，确保污水达标排放，不得将生活污水和生产污水直接排入水体；设置生活垃圾收集设施，对生活垃圾进行统一收集和清运。

第七十二条 秦岭生态环境保护范围内的村镇、旅游景区、农家乐经营集中区及其他单位应当优先选择电能、太阳能、水能、天然气、液化气、沼气等清洁能源；旅游景区观光车应当使用环保能源车辆。

禁止宾馆、饭店、培训中心、农家乐以及其他单位砍伐林木作燃料使用。

第七十三条 秦岭生态环境保护范围内的旅游景区，应当健全安全保障制度，完善安全设施，保证通讯畅通，及时发布暴雨、暴雪、冰雹、寒潮等气象灾害及其他信息。

旅游景区应当根据区域生态环境承载能力对进入游客进行限制，不得超容量接待游客。

旅游景区应当制定应急救援预案，配备救援人员和设备，保证游客安全。

第七十四条 秦岭生态环境保护范围内的居民和游客，应当爱护秦岭生态环境和旅游设施，遵守旅游秩序和安全、卫生管理规定，禁止下列行为：

（一）非法采集、采挖国家和省市重点保护的野生植物；

（二）采集、破坏重点保护野生动物的卵、巢、穴、洞；

（三）擅自进入封闭区域；

（四）野外烧烤、野炊、生火取暖；

（五）随意丢弃废弃物；

（六）其他污染、破坏生态环境的行为。

第七十五条 市、相关区县人民政府应当根据移民搬迁、产业布局规划，将禁止开发区、限制开发区内的居民和企业有计划、有步骤地迁出，并及时予以妥善安置。

移民搬迁、产业转移后，应当组织限期拆除原有房屋及相关建筑物、构筑物，并恢复植被。

第七十六条 秦岭生态环境保护范围内禁止非当地居民违法购买房屋或者购买宅基地修建房屋。

任何单位和个人不得私搭乱建棚房等设施用于居住或者经营。

第七十七条 秦岭生态环境保护范围内禁止新建、扩建经营性公墓。提倡文明祭祀和以植树方式取代土葬坟头。

禁止开发区、限制开发区内禁止焚烧纸钱纸扎、燃放烟花爆竹。

第七章 生态补偿

第七十八条 市、相关区县人民政府应当坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立以资金补偿为主和技术、政策、实物补偿为辅的生态补偿机制。

第七十九条 市人民政府应当设立森林生态效益补偿基金，主要用于公益林的营造、抚育、保护和管理。根据秦岭生态环境保护的需要，逐年增加财政投入。

森林生态效益补偿基金应当与中央、省级补偿基金按照标准配套使用，主要用于重点公益林所有者的补偿费、直接管护费和村级组织监管费。

第八十条 秦岭生态环境保护范围内实行矿权退出补偿机制。根据区域生态环境承载能力和环境保护的需要，市、相关区县人民政府应当对矿产资源开采权限尚未到期的企业，劝其退出，给予补偿，依法保护企业合法权益。

第八十一条 市、相关区县人民政府应当在财政预算中安排生态环境保护资金，对重要水源涵养地、饮用水水源保护区所在区县给予生态性经济补偿，用于修复生态环境和改善民生。

第八十二条 市人民政府应当完善移民搬迁安置补偿制度，保障搬迁移民有安置住房、有生活来源，使搬迁移民生活水平不低于安置地的平均水平。

第八十三条 市人民政府应当建立秦岭生态环境治理保证金制度。建设单位应当按照核定的数额缴存保证金，专户存储，政府监管。

建设单位履行治理义务，并经相关行政管理部门验收合格的，退还保证金本息；未履行治理义务或者未达到治理标准的，由相关行政管理部门责令限期治理；逾期不治理或者治理后仍达不到标准的，相关行政管理部门可以委托他人代为治理，治理费用从保证金及利息中支取，不足部分由建设单位承担。

第八十四条 实行秦岭生态环境综合治理补偿制度。秦岭生态环境保护范围内从事矿产资源开发的单位应当缴纳生态环境综合治理补偿费，纳入财政预算管理。

生态环境综合治理补偿费专项用于植被破坏、水系破坏、水资源损失、水体污染、水土流失、生态退化、土地破坏等方面的生态环境综合治理。

第八章 法律责任

第八十五条 市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构在日常巡查过程中，发现违反本条例和有关法律、法规破坏秦岭生态环境的行为应当先行制止，并通知有权处理单位依法进行处理。

有权处理单位应当及时将处理情况反馈市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构。

第八十六条 违反本条例第二十条第二款，第七十四条第三、四、五、六项规定，单位和个人实施相关禁止行为的，由区县秦岭生态环境保护管理机构责令改正，可以处五十元以上五百元以下的罚款。

第八十七条 违反本条例第三十九条第二款规定，相关单位未自行清运污染物的，由相关区县秦岭生态环境保护管理机构责令限期改正，逾期未改正的，处五千元以上三万元以下的罚款，并由相关区县秦岭生态环境保护管理机构组织清理外运，集中处理，所需费用由违法者承担。

第八十八条 违反本条例第五十八条第二、三款规定，建设单位未按规定办理项目准入手续开工建设的，由市秦岭生态环境保护管理机构责令停止施工，恢复原状，处违法建设工程总造价百分之零点五到百分之一的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十九条 违反本条例第六十九条规定，建设单位未按规定留足生态基流或未设置生态基流口的，由水行政管理部门责令限期改正，并处一万元以上五万元以下的罚款。

第九十条 违反本条例第七十六条第二款规定，私搭乱建棚房的，由区县秦岭生态环境保护管理机构责令改正，可以处五百元以上二千元以下的罚款。

第九十一条 违反本条例规定的其他行为，法律、法规有行政处罚规定的，由相关行政管理部门依法予以处罚。

第九十二条 对秦岭生态环境污染或者破坏的行为，秦岭生态环境保护管理机构、相关行政管理部门、依法登记的生态环境保护公益组织，可以向人民法院提起诉讼。

依法登记的生态环境保护公益组织，为了生态环境公共利益，可以对保护秦岭生态环境不力的具体行政行为和行政不作为，向人民法院提起诉讼，要求有关行政机关履行保护秦岭生态环境的职责。

鼓励律师、法律服务志愿者，对秦岭生态环境保护诉讼提供法律服务。

第九十三条 依照本条例其他规定，对单位处三万元以上罚款，对个人处五千元以上罚款的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

第九十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚的机关可以申请人民法院强制执行。

第九十五条 国家工作人员在秦岭生态环境保护工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九章　附　则

第九十六条 本条例自2013年10月1日起施行。