河北省建设厅关于印发《河北省建设教育培训办班管理（暂行）办法》的通知

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　　一、民事行政争议交叉案件的特征

（一）涉及范围广。民事行政争议交叉案件多涉及土地、山林、房屋、规划、道路交通等领域，涉及责任认定、行政许可、行政裁决与权属确认等具体行政行为，所以是交叉的重点领域。

（二）交叉情况复杂。1、由于调整范围导致的交叉。行政权与司法权对民事纠纷调整范围产生交叉后，行政机关具体行政行为直接调整了民事纠纷，成为某些民事权利取得或民事责任承担的依据。2、由于诉讼证据导致的交叉。民事诉讼争议标的解决以解决某个行政问题为前提，该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的，但它决定着案件的性质或判决的结果。3、由于案件事实导致的交叉。行政机关对相对人行政违法行为作出处罚后，因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起的赔偿纠纷。此类案件可能系民事诉讼中的附属行政问题，也可能是行政诉讼中的附属民事问题。

二、民事行政争议交叉案件的类型

目前，对民事行政交叉案件的类型多按照在其案件中的地位进行划分，可分为四类：

（一）以行政争议为主，涉及民事争议的案件。

这类案件多出现在行政诉讼过程中，行政争议处于主导地位，民事争议的解决以行政争议的解决为前提，在案件事实上或者法律上存在着内在的交叉性。

（二）以民事争议为主，涉及行政争议的案件。

这类案件的当事人都是发生在平等主体之间，一般因民事行为引起，从本质上来说属于民事争议案件，但是行政行为的介入使得民事争议变得复杂。

（三）行政争议与民事争议并重的案件。

因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议，当事人可以选择通过行政诉讼解决也可以通过民事诉讼解决，也可以同时提起，争议之间相互独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理，法院可以完全分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据，但应相互参照，避免冲突和重复处理。

（四）行政争议和民事争议相互交织、不可分割的案件。

这类案件中行政争议的本身就包含着对民事争议的处理，对行政争议的处理必然地涉及民事争议，反之亦然，二者不能割裂开来。

三、目前我国法律对行政民事交叉案件的处理方式

1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》首次确认行政案件由人民法院受理[1]，其第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”；1986年制定、1987年实行的《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”可见，早期行政法上的很多问题规定在民事法律规范之中，行政法性质的诉讼也依照民事诉讼来解决，没有单独的行政诉讼，当然不存在民、行案件审理上的交叉。直至1989年我国颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。我国才有了法律意义上的、具有独立性的、正式的“行政诉讼”，也才逐步出现了民事诉讼案件、行政诉讼案件审理上的交叉问题。

但是，由于案件的具体情况不同，法官本身对法律的理解、认识的不同，在民、行交叉的案件审理问题上，到底是“先行后民”、“先民后行”还是“行政附带民事”等做法不一。如建设部门批准甲建房，相邻人乙认为甲建房影响其通风、采光，向法院提起行政诉讼，要求撤销行政机关—-建设部门对甲的建房批准许可。办案法官认为：是否影响通风、采光，是《民法通则》规定的相邻关系的范畴，应由民事诉讼首先解决这一根本问题，才能考虑建设部门的批准许可是否合法有效，所以中止行政案件的审理，告知乙另行提起民事诉讼。而办理该民事案件的法官认为：建设部门已批准甲建房，法院在民事诉讼中不能审查政府行政机关作出的行政行为是否合法有效，中止了民事案件的审理，等待行政诉讼案件的处理结果。这一案例也充分体现了民行交叉案件究竟是分别进行还是合并进行，也是理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。

对此，近年来我国学者提出了两种理论模式，即民事诉讼与行政诉讼单独进行模式与附带审理模式，其中后者又包括行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼两种情形。审判实践中则存在直接证明说、中止后另诉说、并案审查说、一并处理说等多种做法。[2]我们认为，针对此类案件的审理模式，需要法官根据案件实际情况，结合立法本意，在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定，主要有以下几种方式：

（1）先民事后行政。在行政诉讼中遇到民事纠纷影响行政判决时应中止诉讼。例如在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。如颁发证书的行为，如果当事人发生权属争议，只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时，就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证书，主要是依据当事人提交的基本权利证明。只有在当事人权属确定后，行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决，这样就从根本上理顺了二者的关系，对最终解决纠纷，减少诉讼都是有利的。

（2）先行政后民事。由于行政行为具有代表国家、单方意志、效力先定[3]、诉讼不停止执行等特点，且受“先刑后民”原则的影响，出现了“先行后民”的认识和做法。先行政后民事的方式对民事争议的解决要根据行政争议的处理结果为依据的案件，即行政争议决定到民事判决的结果时，一般应中止民事诉讼。因为行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。如果在民事诉讼中不考虑相关的行政诉讼，那么，民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出，非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销，即具有法定效力，民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查。只能假定为合法有效，造成法院的两份裁决文书自相矛盾，引起当事人对法官或法院的误解。所以，在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

北安市人民法院 安丽佳

湖南省建设厅


关于印发《湖南省建设工程安全生产监理规程（试行）》的通知



湘建建〔２００８〕７２号
各市州建设局（建委、规划建设局）、衡阳市、邵阳市建工局，长沙市、永州市房产局，各有关单位：
　　为明确工程监理单位对各类房屋建筑和市政基础设施工程的安全生产监理的工作内容、要求和程序，我厅制定了《湖南省建设工程安全生产监理规程（试行）》。现印发给你们，请认真遵照执行。执行中有何问题和建议，请及时函告我厅。


湖　南　省　建　设　厅
二○○八年二月二十五日


湖南省建设工程安全生产监理规程（试行）


　　第一条　为了落实建设工程安全生产监理责任，保证建设工程施工安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《湖南省建设工程质量和安全生产管理条例》等法律法规，结合我省实际，制定本规程。
　　第二条　本省行政区域内对各类房屋建筑和市政基础设施工程及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备的新建、扩建、改建和拆除等活动实施工程监理，必须遵守本规程。
　　第三条　建设工程监理委托合同应当包含安全生产监理内容，明确安全生产监理的权利和义务，并确定相应的安全生产监理费用。
　　第四条　工程监理单位主要负责人对本单位的安全生产监理工作全面负责。工程监理单位应当建立安全生产监理责任制度和教育培训制度，保证本单位监理人员掌握安全生产的法律法规和建设工程安全生产强制性标准条文，督促工程项目监理机构落实安全生产监理责任。
　　总监理工程师对工程项目的安全生产监理工作全面负责，工程项目监理机构应根据工程项目特点和要求明确总监理工程师、专业监理工程师和监理员在安全生产监理方面的各自职责。
　　工程项目监理机构应配备与工程项目相适应的专（兼）职安全生产监理人员，对工程项目的安全生产进行监督检查，承担具体的安全生产监理责任。
　　第五条　工程项目监理机构应当建立安全生产监理的审查核验制度、检查验收制度、督促整改制度、重大安全生产隐患报告制度、工地例会制度及资料归档制度，并明确各项制度的责任人员。
　　第六条　工程监理单位及其工程项目监理机构在工程项目各施工准备阶段，应当履行以下安全生产监理职责：
　　（一）在编制工程项目监理规划时，明确安全生产监理的范围、内容、工作程序和制度措施，以及人员配备计划和相应工作职责等。
　　（二）明确工程项目的危险性较大的专项工程，编制危险性较大的专项工程安全生产监理实施细则。实施细则应当明确安全生产监理的方法、措施和控制要点，以及对施工单位安全技术措施的检查方案。
　　（三）审查施工单位编制的施工组织设计、施工方案中的安全技术措施和危险性较大的专项工程施工方案的安全技术措施是否符合工程建设强制性标准要求，并签署审查意见。审查的主要内容应当包括：
　　１．施工单位编制的地下管线保护措施方案是否符合强制性标准要求；
　　２．基坑支护与降水、土方开挖与边坡防护、高大模板及支撑系统、起重吊装、脚手架、拆除、爆破等危险性较大的专项工程施工方案是否符合强制性标准要求，是否按规定要求经过专家论证；
　　３．施工临时用电方案设计及安全用电技术措施和电气防火措施是否符合强制性标准要求；
　　４．冬暑、雨期等季节性施工方案的制定是否符合强制性标准要求；
　　５．施工总平面布置图是否符合安全生产的要求，办公、宿舍、食堂、道路等临时设施设置以及排水、防火措施是否符合强制性标准要求；
　　（四）查验施工单位拟在工程项目使用的施工起重机械设备、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施和安全设施的相关证照和资料是否符合规定。
　　（五）检查施工单位（包括分包单位）工程项目的安全生产规章制度的建立以及专职安全生产管理人员的配备情况。
　　（六）审查工程项目施工安全重大危险源目录、内容与工程项目实际情况是否相符，施工安全重大危险源防护保证措施是否符合工程建设强制性标准要求。
　　（七）查验工程项目所有施工单位（包括分包单位）的资质和安全生产许可证；相关管理人员的安全生产考核合格证以及特种作业人员的特种作业证。
　　（八）审核施工单位应急救援预案和安全文明施工措施费用使用计划。
　　（九）审查工程项目及危险性较大的专项工程开工安全生产条件及各项手续。
　　总监理工程师应当审查施工单位报审的有关技术文件及资料并在报审表上签署意见；审查未通过的，应当要求相关施工单位及时纠正和完善，没有进行纠正和完善施工组织设计、施工方案及安全技术措施不得允许实施。
　　第七条　工程项目监理机构在工程项目各施工阶段应当履行以下安全生产监理职责：
　　（一）检查施工单位是否按照审查批准的施工组织设计、施工方案中的安全技术措施和危险性较大的专项工程施工方案组织施工；审查施工安全重大危险源防护保证措施是否得到落实。
　　（二）督促施工单位对危险性较大的专项工程施工方案按照规定内容组织专家论证，并办理开工安全生产条件审查；督促施工单位在危险性较大的专项工程施工过程中进行安全巡视检查，督促施工单位安全生产专职人员进行现场监控。
　　（三）审查施工起重机械设备、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施、钢管及扣件、漏电保护器、安全网等的检测检验报告和进场验收手续。参加施工起重机械设备、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施以及施工临建设施的安装验收，督促施工单位及时办理相关设备设施的使用登记手续。
　　（四）检查施工现场各种安全警示标志设置是否齐全，是否符合强制性标准要求。
　　（五）检查施工单位对施工安全重大危险源的台帐建立、检查记录、整改记录情况；监督检查施工单位对施工现场安全重大危险源的动态管理情况。
　　（六）核查安全文防护明施工措施费用专款使用情况，并按规定签署意见。
　　（七）督促施工单位进行安全生产自查，对其自查情况进行抽查，检查自查记录。参加建设单位组织的安全生产专项检查；检查施工单位专职安全生产管理人员的工作职责落实情况，包括其工作日志；检查施工临时用电、施工起重机械设备、整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的运行维护记录等。
　　（八）建立工程项目安全生产隐患台帐，对安全生产违法违规行为和安全生产隐患，及时要求有关单位整改，并检查整改结果，签署整改验收意见。
　　第八条　工程项目监理机构应当对下列专项工程施工作业（含安装、运行、拆卸）过程进行安全生产监督检查，并督促施工单位安全生产管理人员加强对关键工序施工全过程的跟班检查：
　　（一）基坑（槽）开挖与支护、降水工程；开挖深度超过２．５ｍ（含２．５ｍ）的基坑、１．５ｍ（含１．５ｍ）的基槽（沟）；或基坑开挖深度未超过２．５ｍ、基槽开挖深度未超过１．５ｍ，但因地质水文条件或周边环境复杂，需要对基坑（槽）进行支护和降水的基坑（槽）；采用爆破方式开挖的基坑（槽）。
　　（二）人工挖孔桩；沉井、沉箱；地下暗挖工程。
　　（三）模板工程：各类工具式模板工程，包括滑模、爬模、大模板等；水平混凝土构件模板支撑系统及特殊结构模板工程。
　　（四）物料提升设备（包括各类扒杆、卷扬机、井架等）、塔吊、施工电梯、架桥机等施工起重机械设备的安装、检测、顶升、拆卸工程；各类吊装工程。
　　（五）脚手架工程：落地式钢管脚手架、木脚手架、附着式升降脚手架、整体提升与分片式提升、悬挑式脚手架、门型脚手架、挂脚手架、吊篮脚手架，卸料平台。
　　（六）拆除、爆破工程。
　　（七）施工现场临时用电工程。
　　（八）其他危险性较大的专项工程：建筑幕墙（含石材）的安装工程；预应力结构张拉工程；隧道工程，围堰工程，架桥工程；电梯、物料提升等特种设备安装；网架、索膜及跨度超过５ｍ的结构安装；２．５ｍ（含２．５ｍ）以上边坡的开挖、支护；较为复杂的线路、管道工程；采用新技术、新工艺、新材料对施工安全可能有影响的工程。
　　工程项目监理应当参加对前款所列工程中涉及深基坑（槽）、地下暗挖工程、高大模板工程、大件设备、结构吊装就位等工程以及其他危险性较大的专项工程的专项工程施工方案专家论证，督促施工单位按照专家论证审查意见对专项工程施工方案进行修订完善，并经总监理工程师签字后方能允许实施。
　　第九条　工程项目监理机构应当建立安全生产隐患整改报告制度。对安全生产违法违规行为和安全生产隐患应及时制止并书面通知有关单位限期整改，情况严重的，由总监理工程师签发暂停施工令，并及时书面通报建设单位；有关单位拒不在限期内整改或者拒不暂停施工的，工程项目监理机构应当及时书面报告相关建设行政主管部门或其安全生产监督机构，必要时，应当及时书面报告上一级建设行政主管部门。
　　第十条　工程项目安全生产监理资料应明确专人进行管理和归档，其主要内容应包括：
　　（一）本规程第七条、第八条规定的审查、检查、验收等资料及处理结果；
　　（二）安全生产违法违规行为和安全生产隐患整改通知单、暂停施工令及整改回复验收单，定期安全生产检查记录及整改、回复、复查验收记录，对建设单位以及建设行政主管部门或其安全生产监督机构的书面报告备份材料；
　　（三）监理人员的安全生产监理每日巡查记录或监理日志。
　　第十一条　工程监理单位及工程项目监理机构的安全生产监理行为应当接受相关建设行政主管部门及其安全生产监督机构的监督检查，督促监理人员认真履行安全生产监理职责。
　　第十二条　工程监理单位及其工程项目监理机构、监理人员未按照安全生产法律法规、工程建设强制性标准以及相关政策文件和本规程履行工程项目安全生产监理职责的，由相关建设行政主管部门及其安全生产监督机构认定上报其不良行为记录，依法作出行政处罚或提出行政处罚建议。
　　第十三条　本规程自２００８年４月１日起施行。