再论弱势群体的法律保护
——从法律援助制度的视维分析
罗亚海
内容提要：弱势群体主要是指在经济收入，社会地位，权益维护，竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。法律援助制度作为一项重要的司法救济途径，以其正当性、稳定性和有效性的特点，在保护弱势群体方面具有其无可比拟的优势以及不可替代的重要意义。健全法律援助制度，加强保护弱势群体是维护社会稳定，实现可持续和谐发展的重要保证；合理构建法律援助制度，加强弱势群体的法律保护，将成为当前社会变革及结构转型时期的重要课题。
关键词: 弱势群体 法律援助 社会转型 社会保障
Abstract: Social vulnerable group has to face many difficulties in income, social status, rights protection. legal aid as a system can be regard as an efficient way to protect them.. so to improve the development of legal aid system have significant meanings to the social vulnerable group protection.
Keywords: social vulnerable group legal aid social reform social security
弱势群体作为一种社会现象，存在于人类社会产生至今的各个阶段，如何保护弱势群体也是古今中外科学研究所必须直面重要命题之一。渊源于英国的法律援助制度可以成为弱势群体保护自身合法权益的一项重要司法救济途径。但我国对弱势群体的保护，却迟迟未能纳入法治的轨道上来。直到《法律援助条例》的颁布，弱势群体保护才有了司法保护的径由。随着中国社会转型和经济的发展，弱势群体保护问题凸现，法律援助制度虽然在弱势群体的法律保护方面起到了不可替代的作用。如何健全和完善法律援助制度，切实加强对弱势群体的法律保护成为一个重要的社会命题。
一、 弱势群体保护之与法律援助制度
（一）弱势群体的概念
1、弱势群体的概念
弱势群体（social vulnerable group），亦称社会脆弱群体，是社会科学的一个概念，主要用来分析社会结构的不协调和社会分配的不合理。对这个名词有过多的理解，郑杭生曾明确提出：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”[郑杭生主编：《转型中的中国社会和中国社会的转型》[M]，首都师范大学出版社1996年版，第32页。]。 陈成文提出社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体” [陈成文著：《社会弱者论》[M]，时事出版社，2000年，第21页。]。邓伟志认为：“弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群”[邓伟志著：《透视社会弱势群体》[J]，《内蒙古宣传》第二期，第14页。]。目前来界定弱势群体应该紧密结合当前我国社会变革这一时代背景主要指那些在经济收入，社会地位，权益维护，竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。
2、弱势群体的范围
弱势群体的范围是指哪些人属于弱势群体而应受到扶助。弱势群体范围的扩大或缩小，或者划分不够清晰，缺乏实际操作性，都会违背保护弱势群体的初衷，影响立法及保护的科学性和有效性。正确界定弱势群体的范围，对弱势群体的法律保护具有极为重要的意义。根据其成因的不同，弱势群体可分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者主要是基于生理原因，如老弱病残等；而后者则主要是基于社会原因，如社会改革等。另外，该分类还应该包括因为自然原因，如环境恶劣、自然灾害等所形成的弱势群体，即自然性弱势群体。
我国当前正处于社会改革和结构转型这一特殊历史时期，社会性弱势群体主要包括以下几类人群： 1.失业人员，这一群体大部分文化程度较低，技能单一，失去工作后，基本丧失生活来源，其生存处于受威胁状态，是市场经济社会中不可避免的弱势群体。2.进城务工的农村劳动者，他们虽然可以找到工作,但工种一般较辛苦,城市人不愿从事的工作通常由他们承担。在法律上，关于他们的权益保护规定不足，几乎不享受社会保障待遇。在社会地位上，受到明显歧视。3.从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后,制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展。人数最多的阶层成为弱势群体。
（二）弱势群体保护的法律援助制度依托
法律援助制度是司法民主和社会进步的产物,无论是从其宗旨还是从其性质，都能找到弱势群体保护的理念依托。
1、从法律援助制度的概念及宗旨来看
从学理上解释，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，为经济困难的或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项法律制度。根据《法律援助条例》规定，法律援助是指律师、法律援助机构的工作人员和社会团体、事业单位等社会组织所属人员，为刑事被告人、被害人等或者民事或行政诉讼原告提供法律帮助(资助、救助、扶助、救济、优惠等)的活动。它是通过法律扶贫、扶弱、扶残，实现在法律面前人人平等和完善社会保障法律体系的重要措施。根据《法律援助条例》的规定，建立法律援助制度是“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作”，是建全民主与法制的一件大事。正如肖扬说的：“我开始设想的法律援助是广义的，既包括诉讼费的减免，又包括法律费的减免，目的就是想解决衙门朝南开，有理无钱莫进来的问题”[转引自郑功成著：《社会保障与弱势群体保护》，参见：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/264640.htm]。这充分体现了法律援助的扶贫救弱的本质。
2、法律援助制度的性质分析
对法律援助制度的性质的界定归类起来主要有以下四种学说：第一，慈善行为说。持这种观点的人认为法律援助是“一种慈善行为”[郑天姝著：《法律援助：一种慈善行为》[C]，载《检查日报》，1996年8月21日。]，是人们出于良心，道德责任自发而为的行为。它不是一种法律责任，无强制性可言，提供法律援助靠道德责任感的驱使，人们并无法定义务，政府不能以强制力作后盾加以干涉。第二，社会保障制度说。这种观点认为法律援助是“一种社会保障制度”[张志越著：《法律援助及社会保障》[J]，载《中国律师报》，1997年2月15日。 ]。法律援助是弱者的福音，是政府、社会伸向贫穷者的援助之手，法律援助是实现社会保障权的程序保障，当社会成员的权利不能实现或受到侵害时，他们有权借助法律援助保障自己权利的最终实现。第三，国家责任说。持这种观点的人认为“法律援助是国家的责任，国家责任的重要体现是国家财政对法律援助的投入，当然还包括国家对法律援助的管理责任等等”[章武生著：《中国律师制度研究》[M]，中国法律出版社，1999年版，第246页。]。第四，政府和社会相结合的法律救济说。持这种观点的人认为“法律援助是以政府为主导,政府和社会相结合的一种法律救济行为”[张耕生编：《中国律师制度研究》[M]，北京法律出版社，1998年版，第128页。]。从诸多的法律援助制度的概念来看，该制度都渗透着弱势保护的深刻含义。
二、 弱势群体法律援助制度保护路径的困境
法律援助在国际上施行已久，并形成了一个完整的体系，而在我国尚属起步阶段，还要不断地进行完善。在新中国成立前，法律援助根本没有产生和发展的土壤,在我国法律制度发展史上从未形成过法律援助制度。新中国成立后，亦未建立起真正意义上的法律援助制度，只是在有关的法律法规中有零星体现。近年来，我国政府在缓解或保护弱势群体方面做出了不懈努力。在法治建设方面，我国除颁布实施《法律援助条例》及其意见之外，还增加和修改了许多法律法规，以切实保护弱势群体的合法权益，如违宪审查机制的启动，《城市收容管理条例》的废除等等。但是就总体状况和面临的形势而言，缓解或保护弱势群体的任务依然十分艰巨。
（一）弱势群体自身劣势显著
现阶段我国弱势群体的绝对数庞，增长趋势明显。从总体特征上分析，除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外，我国弱势群体在以下方面还存在显著劣势：（1）年龄偏大，身体较弱，文化程度低。以下岗职工为例，弱势群体普遍存在“两高”（年龄偏高、女工所占比例高）现象。（2）社会地位低，合法权益得不到保障，社会对弱势群体的救助极为有限。在某些私营企业，工人劳动时间长、强度大，工作环境恶劣，劳动报酬低，并且经常被无端的拖欠和扣发。（3）缺乏自我保护的能力和民主参与管理社会公共事务的机会。由于自身文化素质偏低，而且相关制度建设的欠缺，许多人合法权益受到侵害后往往不知道或者无法通过正常渠道进行维权。
（二）思想上对弱势群体的法律保护还缺乏认识。
法律援助是政府依法建立的，使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事业。从本质上看，法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务，而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识，阻碍了我国法律援助发展的进程。比如，认为法律援助是公益事业，应交给社会去办，政府有钱就办，钱少少办，没钱不办：认为法律援助就是法律服务，应交给律师事务所等法律服务机构去办，法律援助不应是律师的义务；机构、经费免谈等等。所以说，法律援助要健康发展,必须从根本上澄清认识。新出台的《法律援助条例》及其《意见》在援助范围、法律责任及援助经费等方面都作出了明确规定，各界应积极加强学习，切实更新观念。
（三）与弱势群体相关的其他保护措施亟待健全
任何一项制度的出台及推行都离不开良好的外部环境，良好的外部环境能有效扩大制度的推行效果，反之则会拖制度的后退而缩小其推行效果。法律援助制度亦是如此。当前我国针对法律援助制度已经做了许多努力，但笔者以为在以下几个方面还存在一些问题亟待改善：
所谓弱势群体保护的立法体系，即指弱势群体保护之专门立法，以及以此为核心但散见于《宪法》及其它法律法规的相关条款的总称。它由弱势群体保护之专门立法、《宪法》相关条款、涉及弱势群体法律保护的法律条款以及其他相关行政规章等板块组成。目前，尚有许多弱势群体及与保护弱势群体相关的专门立法尚未出现，如进城务工的农民群体等，这使得这些弱势群体的合法权益受到侵害时，却因为法律空白而无法得到有效维护。还有我国最需要保护的从事农业劳动的农民群体，甚至几乎没有任何保障。而且在一些具体环节上，还亟需修改，如适用对象过窄、可操作性不强等。
三、 健全法律援助制度，加强弱势群体法律保护的法学透视
综合以上分析，结合当前我国实际情况，至少应该在一下几个方面入手，完善援助制度，加强弱势群体保护：
(一)健全法律援助立法体系
健全法律援助的立法体系能为法律援助制度的顺利推行提供良好的法治环境。该立法体系的健全主要体现在以下几个方面：
1.《宪法》方面
《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“公民在法律面前一律平等”这一原则的确立，既是我国建立法律援助制度的最高依据，又是我国法律援助事业所要实现的最高目的。法律援助事业的成败直接影响着“公民在法律面前一律平等”这一原则的贯彻落实，进而也在很大程度上影响着“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的贯彻落实。
2.部门法和国际条约中有关法律援助的法律规范方面
就部门法来讲，其有关法律援助的法律规范首先必须以《宪法》所确定的基本原则为依据，同时也要在立法精神和条文内容上与法律援助的专门法相一致并与之相配套。我国《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人保护法》已经有了这项内容，而在未来的完善我国法律体系的过程中，其他一些相关的部门法如《未成年人保护法》、《残疾人保护法》、《国家赔偿法》以及目前尚未出台的保护失业工人的法律等，都要增加或写入有关法律援助的法律规范。此外，为了适应法律援助国际化的发展趋势，我国还应当适时地参加、缔结有关法律援助的国际条约。这些国际条约中有关法律援助的法律规范同样要与的原则规定相一致，并与法律援助的专门法相协调。
3.地方法规和政府规章方面
我国幅员辽阔而且地区政治经济发展不平衡这一特殊国情决定，《法律援助条例》出台以后，地方相关立法仍将扮演重要的角色。各地可视情况需要，在不与《宪法》规定相冲突、不与中央的统一立法相矛盾的前提下，根据当地经济和社会发展的实际情况，制定更具体、操作性也更强的地方法规，来规范本地区的弱势群体的保护及法律援助工作。
(二)加强法律援助制度自身建设
1.加强《法律援助条例》相配套的操作性立法的建设
我国《法律援助条例》和《意见》颁布实施半年来，国家至今却未出台一部统一的操作性立法。对于法律援助的具体工作，如法律援助的机构、资金管理使用、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量监督、落实条例规定的法律责任等都缺乏相关管理办法。致使《条例》中许多规定都缺乏一个权威的解释认定，从而给《条例》的施行造成了一定困难。所以应当尽快制定与《条例》相配套的管理办法，加强对法律援助机构、资金使用和监督、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量和效率等方面的管理，全面规范法律援助工作；与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门协调，研究制定统一的刑事和民事法律援助工作规范，促进各部门在法律援助工作中的配合与协作。
2健全法律援助机构
我国的弱势群体现在和将来的较长时期内，是较庞大的一个群体，应当在农村的乡镇、城市的社区（或街道办事处）建立法律援助机构，名称可为“法律援助办事处”或“法律援助所”。这样，加之采取属人原则为主、属地原则为辅的法律援助管辖，以适应我国的基层政权和组织依法治理工作的要求，以使贫弱群体者及时、就近获得法律援助。同时还应要加强法律援助机构的规范化建设，清理整顿自收自支、有名无实的法律援助机构，最大限度的利用法律援助资源，确保法律援助机构切实履行工作职责。
3. 建立以政府拨款为主，多渠道筹资的法律援助经费来源体制
市人民政府关于发布《鄂州市市长质量奖评审管理办法》的通知
湖北省鄂州市人民政府
市人民政府关于发布《鄂州市市长质量奖评审管理办法》的通知
各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
《鄂州市市长质量奖评审管理办法》经2011年第6次市人民政府常务会议审议通过，现予发布，请遵照执行。
二〇一一年六月二十一日
鄂州市市长质量奖评审管理办法
第一章 总则
第一条 为贯彻落实科学发展观，大力推进质量兴市战略，引导和激励广大企业或组织提升产品、工程、服务和环境质量水平，增强城市综合竞争力，根据《中华人民共和国产品质量法》、《湖北省长江质量奖管理规定》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称市长质量奖是指由市人民政府设立的最高质量荣誉奖。
本市行政区域内市长质量奖的评审及管理适用本办法。
第三条 市长质量奖的评审工作应遵循以下原则:
(一)自愿申报;
(二)严格标准;
(三)科学、公正、公平、公开原则;
(四)不增加企业或组织负担原则。
第四条 市长质量奖每两年评选一届，原则上每次评选出的企业或组织数量不超过2家, 不重复计奖。对入围候选企业、组织，可设置一定数量的提名奖。
第二章 申报条件
第五条 企业或组织申报市长质量奖，应当同时具备下列条件：
(一)在本市行政区域内登记注册，具有法人资格，从事合法生产经营或公益活动三年以上；
(二)质量管理体系健全，推行卓越绩效模式，取得明显成效；
(三)具有杰出的经营业绩或社会贡献，从事生产、经营活动的，其主要经济、技术指标和质量管理水平处于全市先进水平；从事非营利性业务的组织，其社会贡献位于行业前列；
(四)具有良好的诚信记录和社会声誉；
(五)获得市、区（街）、开发区有关主管部门推荐。
第六条 凡具备下列情形之一者，不得申报市长质量奖：
(一)不符合国家产业、环保、质量、安全、节能等政策；
(二)国家、省规定应取得相关证照而未取得；
(三)近三年内有较大质量、安全、环境责任事故（按行业规定）及重大有效投诉；
(四)近三年内国家、省、市监督抽查产品不合格，或工程不合格，或存在严重服务质量问题；
(五)近三年内参加各级质量奖评审活动存在弄虚作假等违规行为；
(六)近三年内有其他违反法律法规不良记录。
第三章 组织管理
第七条 市人民政府授权市实施质量兴市战略工作领导小组成立“市长质量奖专家评审委员会”（以下简称评委会），评审委下设办公室（以下简称评审办）,与市实施质量兴市战略工作领导小组办公室合署办公,具体负责日常工作。
第八条 评委会由具有广泛代表性和权威性的知名学者、质量专家、企业管理专家、行业人士和政府有关部门人员等社会各界人士组成。专家评委会主任委员由分管副市长担任。评委会实行任期制，具体管理办法另行制定。
第九条 评委会的主要职责为:
(一)组织、指导、推动、监督市长质量奖评审活动的开展，决定市长质量奖评审的重大事项；
(二)审查市长质量奖评审标准、工作程序等重要工作规范；
(三)审查市长质量奖评审结果，确保评审工作的公开、公正和公平，审议表决市长质量奖拟奖企业或组织，提请市政府审查市长质量奖拟奖企业或组织名单。
第十条 评审办的主要职责为：
(一)制（修）订市长质量奖评审标准、工作程序、管理制度,评委会成员、评审员资质条件及管理制度；
(二)选拔、培训、考核评审员并建立评审员专家库，组建独立的专家评审组；
(三)编制市长质量奖评审工作计划，负责受理市长质量奖的申报、组织评审以及宣传、推广和培育工作；
(四)调查、监督申报及获奖企业或组织的经营管理实况、企业道德及其社会责任履行情况等；
(五)考核、监管评审人员的职责履行情况；
(六)向评委会报告市长质量奖的评审结果，提请审议候选企业或组织名单。
第十一条 评审组由3名以上(含本数)评审员组成，实行组长负责制。评审员选自市长质量奖评审员专家库，根据评审工作需要，也可从通过资格考试、具有质量奖评审资格的省级评审员专家库中聘请。其主要职责为：
（一）对申报市长质量奖的企业或组织提交的自评报告等进行资料评审；
（二）制订现场评审实施计划，实施现场评审；
（三）提交市长质量奖候选企业或组织名单。
第十二条 市长质量奖评审时，应充分发挥行业部门（协会）、技术机构、社会团体、中介机构和新闻媒体的作用，并采取有效方式，广泛征求群众的意见。
第十三条 市、区（街）、开发区有关主管部门分别负责本系统和本辖区申报企业或组织的培育、发动和推荐工作；宣传、推广获奖企业或组织的先进经验和成果，协助推荐专业人员担任专家评委会委员。
第四章 评审标准及方法
第十四条 市长质量奖的评审标准主要参照美国波多里奇国家质量奖评审标准制订，标准总分为1000分;逐步引入顾客满意度指数（CSI）测评，并将测评结果作为评定市长质量奖的依据之一。
第十五条 获得市长质量奖的企业或组织的总评分不得低于500分，若该届申报企业或组织的总评分均低于500分（不含本数），该奖项将空缺。
第十六条 评审标准应区分行业,并根据各行业的特点，重点在经营规模、质量管理、科技进步、市场占有率、诚信记录和社会贡献等方面拟定推荐标准。
具体评审标准另行制定并应根据质量管理理论及其实践的发展，适时进行修订。
第五章 评审程序
第十七条 每届市长质量奖评审前，由评审办在官方网站及媒体上公布本届市长质量奖的申报起始和截止日期及工作安排。
第十八条 市长质量奖的评审程序为:
(一)申报。符合申报条件的企业或组织，在自愿的基础上如实填写《市长质量奖申报表》，按照市长质量奖评审标准进行自我评价并提交自评报告，同时，提供有关真实性材料，经市,区（街）、开发区主管部门签署推荐意见后，在规定时限内报评审办受理；
(二)资格审核。评审办对申报企业或组织是否符合申报条件、申报材料是否齐全进行审核，确认符合申报条件的企业或组织名单；
(三)资料评审。评审办组织评审组对企业或组织提交的自评报告等申报材料进行评审，对照评审标准逐条评分，形成材料评审报告，并据此提出现场评审企业或组织名单；
(四)现场评审。通过材料评审后确定的企业或组织，由评审组按评定标准进行现场评审，形成现场评审报告；
(五)审议表决。评审办根据材料评审报告、现场评审报告，按现场评审得分排序，提出市长质量奖获奖企业或组织入围候选名单，提交专家评委会审议会议审议表决后确定拟奖名单。
(六)公示。拟奖名单经征求市实施质量兴市战略工作领导小组成员单位意见后,评审办向社会公示拟奖名单。
(七)颁证发奖。公示通过的拟奖名单，经市政府审查批准后，以鄂州市人民政府名义表彰奖励获奖企业或者组织，由市长向获奖企业或组织颁发市长质量奖奖杯、证书和奖金。
第六章 奖励及资金来源
第十九条 市政府分别向获得市长质量奖称号的企业或组织奖励20万元的奖金。同时,对获提名奖的企业或组织给予适当奖励。
第二十条 市长质量奖奖金主要用于获奖单位的质量持续改进、质量攻关和人员培训、质量检验机构和实验室建设的投入等，不得挪作他用。
第二十一条 市长质量奖奖励资金，纳入市级财政预算，实行专款专用。
第七章 监督管理
第二十二条 获奖企业或组织对外宣传时应注明获奖年度和届序。获奖企业或组织再次申奖并获奖的,只授予证书和称号，不给予奖金，不占当届授奖名额。
第二十三条 获奖企业或组织应在获奖届内定期向评审办报送其主要经济、技术指标和质量状况等情况;评审办应当对报送的情况进行分析，不定期巡访，发现可能影响质量管理的，及时提出指导意见并督促整改。
第二十四条 获奖企业或组织应当珍惜荣誉，应用卓越绩效管理模式，采用质量管理的新理论、新方法并不断创新，持续提升绩效管理水平，同时应在推广卓越绩效管理模式、分享成功经验、为市长质量奖输送优秀评审人员等方面履行社会责任。
第二十五条 对伪造、冒用市长质量奖标志、奖杯和证书的机构或个人，评委会可提请其主管部门或所在工作单位追究其纪律责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十六条 对弄虚作假，采取不正当手段骗取市长质量奖荣誉的,评委会可提请市政府撤销其市长质量奖称号，收回奖杯、证书，追缴奖金，并予以曝光。
第二十七条 对在评审过程中泄露商业秘密以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,造成严重后果的机构或个人，评委会有权取消其评审工作资格，并提请其主管部门或所在工作单位追究其主要负责人或本人纪律责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第八章 附则
第二十八条 本办法自2011年6月21日起施行,有效期至2016年6月20日。
